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1943年10月,苏、美、英三国在莫斯科举行外长会议,会上通过了由美国政府起草,经美、苏、英、中四国签字的《四国关于普遍安全的宣言》。宣言明确宣布,四国政府“承认有必要在尽速可行的日期,根据一切爱好和平国家主权平等的原则,建立一个普遍性的国际组织。所有国家无论大小,均得加入,以维持国际和平与安全”。这是二战期间,四国政府第一次共同宣布,一致赞同要在战后建立一个普遍性的国际组织。
在1943年11月28日至12月1日的苏美英三国首脑德黑兰会议上,罗斯福提出了关于建立国际组织的较为具体的计划。罗斯福强调,新的国际组织应该是世界性的,而非地区性的。罗斯福的建议得到丘吉尔和斯大林的同意。12月24日,罗斯福再次郑重强调:“英国、苏联、中国、合众国及其盟国代表了全世界3/4以上的人口,只要这四个军事大国团结一致,决心维护和平,就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”这就是举世闻名的“四警察”思想,这一思想成为后来确定联合国安理会常任理事国的基础。
中国成为常任理事国
在德黑兰会议期间,罗斯福曾于1943年11月29日下午,同斯大林举行了45分钟的私人会谈。会谈中,罗斯福详细叙述了对联合国组织机构的设想,其中也包括“世界警察”问题。
苏联方面主张,“世界警察”应该由美国、苏联、英国三国组成,中国无权列入。早在1943年10月,苏美英三国在莫斯科举行外长会议时,当美国国务卿赫尔提出把审议《四国关于普遍安全的宣言》列入会议议程时,苏联外长莫洛托夫就提出过异议。苏方的真实意图是要排斥中国,但它提出的理由是中国没有参加会议,由三国会议来讨论四大国的声明文件是不合适的。赫尔坚持要把中国列为宣言的共同发起国,甚至表示将不惜以会议达不成协议为代价。最后莫洛托夫作了妥协,答应把中国的地位问题留待以后讨论。
考虑到美国可能会坚持拉拢蒋介石执政的中国,斯大林提出了替代方案。他建议组建两个组织:一个是欧洲组织,由美国、英国、苏联,可能再有另一个欧洲国家参加;另一个是远东组织或者世界组织,或者是一个欧洲组织加一个远东组织,或者是一个欧洲组织加一个世界组织。方案很周密,言词很委婉,最终目的是不让中国进入“世界警察”的行列。英国也主张由“三警察”而不是“四警察”统治世界。
罗斯福仍然坚持自己的主张。他在多种场合表示:“在将来,一个仍然不可战胜的中国将不仅在东亚,而且在全世界起到维护和平与繁荣的适当作用。”他表示,他不是没有认识到中国目前还很弱,但他想到更远的将来,中国毕竟是一个拥有4亿人口的国家,把它当作朋友,总比当作一个潜在的麻烦来源要好一些。他说:“中国作为世界组织的最高理事会的一个成员,就会使这个组织具有世界性,这就有利于把亚洲号召起来,使其效忠于这个组织。”
由于美国政府的一再坚持,中国进入了“世界警察”集团。
五大常任理事国正式确立
1944年8月21日至10月7日,美、英、苏、中各国的代表在华盛顿附近的一座古老庄园敦巴顿橡树园举行会议。会议规划了联合国宪章的基本轮廓,解决了联合国建立的主要问题。
会议在讨论安理会的组成时,美国最初的方案是由4个常任理事国和7个非常任理事国组成,后来又提出吸收法国作第五个常任理事国,接着又补充说,晚些时候还可能建议增加一个拉美国家为第六个常任理事国。经苏联代表询问,美国代表说,拉美代表是巴西。美国坚持认为,巴西的人口、面积和资源使它有充分的理由加入常任理事国。此外,巴西在二战中为反法西斯盟国的胜利作出了杰出贡献。苏联代表葛罗米柯说,苏方认为把安理会常任理事国暂时限定为四大国,以后法国加入后限定为五大国。英国代表也表示,希望理事会还是不要有第六个常任席位,并补充说,只要一突破增加法国作为第五个常任理事国这个框框,理事会就会受到强大压力,就会有提出进一步增加常任理事国席位的要求。后来,美国代表又提出,应该将以后如何增加常任理事国的条款列入基本文件,但英国和苏联代表对此均持否定态度。最后三方一致同意,除法国之外不再增加常任理事国。
在1945年2月举行的雅尔塔会议上,与会各国作出在旧金山召开制宪会议的决定时,建议中国和法国同苏美英一起,共同作为旧金山会议的发起国(当时法国已成立临时政府)。中国政府接受了这一建议。法国同意参加会议,但决定不担任发起国,因为法国认为它没有参加敦巴顿橡树园会议和雅尔塔会议的协商,不能要求其他国家在没有自己参与制定的宪章上签字。
1945年6月26日,旧金山制宪会议圆满结束,《联合国宪章》正式签署。宪章第23条明确规定:安理会的五个常任理事国为:美、苏、中、英、法。五大常任理事国的地位从此被正式确立。