关于自治权行使过程中的问题与对策思考
——权利与少数民族
摘 要:自治权是民族区域自治的核心,是我国这一重要的政治制度的关键所在。因此,搞好民族工作,解决好民族问题,必须紧抓自治权的充分行使问题。本文从这一思路出发,提出了个人的观点。
关键词:民族自治地方;自治权
作 者:乌力更,蒙古族,内蒙古党校教师
原 载:《贵州民族研究》(季刊)2003年第2期
中图分类号:D633.2 文献标识码:A 文章编号:1002—6959(2003)02—0016—005
自治权是民族区域自治的核心,离开了自治权,民族区域自治这一我国重要的政治制度,就失去其意义。那么,什么叫自治权呢?对此,学术界还没有一个很统一说法。笔者在研究过程当中,紧紧抓住民族自治地方自治权的三要素,即少数民族、自治民族和自治机关的基础上得出了如下结论:所谓的自治权就是民族区域自治地方的自治机关为自治民族和本地区的全体人民行使其职务,体现自治民族人民与本地方全体人民自主地管理地方性公共事务和平等参与国家事务管理的法定权利。本文对此不作更多的解释,而从这一思路出发,专门分析和探讨自治权在行使过程当中存在的问题以及应要采取的对策等方面提出一些个人的看法。
一、存在的问题
…… ……
二、对策思考
人们都说,市场经济社会是法律社会。因此,在西部大开发战略的实施过程当中,民族自治地方迫在眉睫的要求就是完善和健全各项法律制度。因为,尽管我国在宪法和民族区域自治法中制定了很多原则规定,尽管我们也制定出了许多法律、法规,但是,我们的民族法体系还是很不健全,建立许多配套的法律、法规是我们的紧迫任务。
第一、尽早地制定出民族区域自治法的实施细则。国务院制定、颁布实施民族自治法已经18年多了,但民族区域自治法的实施细则一直没有出台,这大大影响了民族区域自治法的贯彻实施。实施细则是使基本法得以具体实施的重要配套法规。现在,自治法已修改并颁布实施,因此,更需要有相应的实施细则,才能够真正贯彻落实。因为,法律的严肃性在于法律的保障机制,也就是说,健全各项配套法律、法规。一般来说,配套法规包括国务院的行政法规与行政部门的行政规章,辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的地方性法规及政府规章。国务院应制定的民族区域自治法实施细则,是自治法实施配套法规的基础,是其它配套法规、规章的重要法律依据。因为,国务院是全国人大的执行机关,各部委是国务院的职能部门,这些部门最重要的工作之一就是依据宪法和法律,制定并推行行政法规和行政规章。他们有保障民族自治地方的自治权利的责任和义务,与此同时,我国的法律在很大程度上是依靠国务院及其各部委的行政立法来推行的。再说,民族区域自治法所调整的一个重要内容也是中央与民族自治地方的关系。所以,只有国务院及其各部委按照全国人大关于民族区域自治法律法规拟定与本部门工作相关的行政法规或行政规章,才能有效地保证“真正实行民族区域自治”制度。
第二、关于民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定和补充规定都亟待补充和修改。自治条例是民族区域自治地方人民代表大会按照宪法和民族区域自治的原则,结合当地特点对自治机关的组织活动、行政管理、经济政策、文化方针、自治权限等自治问题进行规范的带有综合指导性质的自治法规。它对民族区域自治地方和少数民族的生存与发展有着极大的关系。有资料表明,到2000年底,全国154个民族自治地方仍有23个民族自治地方没有颁布自治条例,其中五个自治区均未制定出自治条例,还有5个自治州、13个自治县没有制定自治条例。从目前情况看,大部分民族自治地方,虽然已制定出了自治条例,但大多数照抄自治法的有关条款,突出地方特点和民族特点方面严重不够。因此,现在的最紧迫任务是,已经制定了自治条例的地方必须尽快根据已修订的民族区域自治法进行修改,还没有出台的应尽快制定出台。与此同时,狠抓制定有关专门事项的单行条例,使民族区域自治法更具有地方特色和民族特色,强化其权威性和可操作性。
第三、建立和健全法律监督机制。建立和健全民族区域自治法律、法规的监督机制是民族区域自治法制建设的重要内容。是保障民族区域自治法律、法规运行的重要环节。到目前为止,民族区域自治法的监督机制尚不健全。社会越发展,法律将在各个领域内起越来越重要的作用,人们在各种关系之中越来越多地使用法律语言,这是社会发展必经阶段。因此,随着社会经济的发展,法律种类越来越多,法律将成为人类社会维持秩序的重要的武器。但是,法治社会的优越性不在于法律条文有多少,而在于所制定出的各项法律制度是否健全,是否在更大程度上保障社会公平。而法律制度的健全,更多地表现在它的监督机制的健全上。
建立和健全民族法律和法规的监督机制,包括权力机关监督、司法监督、行政执法监督、人民群众监督和舆论监督等机制,造就有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的民族法制环境,不断强化民族法制的权威性,使民族法律、法规在国家政治生活、经济生活和社会生活中得到全面落实。而笔者认为,在建立和健全民族法律和法规的监督机制的工作中,加强司法监督工作是重中之重。笔者甚至认为,自治法应增加有关罚则和专门的监督机构的规定。
第四、要充分认识少数民族干部队伍状况,并加大培养和任用少数民族干部力度。少数民族干部队伍状况如何,决定着少数民族发展前途,是衡量少数民族发展水平的重要标志。少数民族干部是党和国家联系广大少数民族群众的坚强纽带,少数民族和少数民族地区经济社会发展,要依靠民族干部带领各族人民来实现。民族自治地方自治权的行使是通过少数民族干部来实现的,因此,少数民族干部又是体现民族平等,保障少数民族合法利益的代表。
应该认识到,时代的发展和社会环境的变化,使对民族干部的要求变得更为具体、更为细化。例如,参与政策性制定过程中民族干部是否为少数民族积极争取?法律制度和方针政策的具体操作过程中少数民族干部是否敢于提出意见,及时纠正一些有损于国家法律,有损于少数民族权益的言行?少数民族干部是否有意识地、积极主动地真正贯彻落实党和国家,包括宗教政策、语言文字政策、文化保护政策等的民族政策?……笔者认为,并建议各级主管部门,应结合当前的干部制度改革工作,重新制定少数民族干部考核制度,使其更加细化、规范化。就是说,在少数民族聚居区,应执行《干部选拔任用工作条例》的前提下再增加一些新内容,如对本民族语言文字的应用能力;对本民族历史文化的了解程度;在民族聚居区内的基层工作经验;对民族地区基本情况的掌握程度等等方面提出具体要求,进行规范化的测试,并把它作为一种民族自治地方特有的制度。
当然,本文提出的这些内容,也许还不很成熟。但我以为,它最起码可以刺激人们,尤其是各级公职人员对民族工作的重视意识,促使他们使用和发展民族语言文字,促使他们充分认识,人文环境和民族文化的传承,对少数民族的生存发展具有极其重要的作用。所以说,它有助于各民族干部的法律意识、自治意识和民族发展意识的进一步强化,同时加强他们的充分行使自治权的自觉性和主动性。