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【转载】平果铝 采矿征地突破

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发表于 2013-9-5 20:48:54 |显示全部楼层
采矿征地突破
记者 于小龙 2012年05月12日

“国家征收农村集体土地,然后再有偿出让给企业”,这是在目前《土地管理法》规定范畴内矿山企业取得农村土地的法定方式。

    但是,政府廉价征收农民集体土地,造成大量失地农民;另一方面,矿山企业土地税费成本巨大,矿企叫苦不迭。
2012年4月18日,中铝集团广西平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点,通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收,这为中国土地管理制度改革打开了缺口。
中国政法大学国土资源法研究中心主任、国土部咨询中心专家李显东认为,该项改革,实质是通过对“临时用地”政策的灵活运用,以土地典押形式,代替征收出让的方式。

逼出来的改革
平果铝土矿,属于堆积型露天开采矿藏,矿石就混迹于坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地泥土中。每开采2000吨铝土矿,要占用1亩耕地。
中铝广西铝业分公司(下称“广西铝”)总经理武建强告诉《财经国家周刊》记者,“按现有规模,采矿占地每年将以3000亩速度递增;整个矿山采矿用地近10万亩,其中耕地占比超90%,约占平果全县总耕地面积1/5以上”。
按法定的“征地/出让”模式,平果县将有超过9万亩耕地被征收,近10万农民获得一次补偿后失地;而广西铝则获得50年的工业用地使用权,但其真正有效利用时间不过两三年。这些土地远离城市,交通不便,很难进行工业开发,只能“按法律复垦,还不准撂荒”。
“这对农民、地方政府和企业,都难以接受”。广西铝矿山部主任向瑞群介绍,仅为获取采矿用地,企业平均每年花费1.9亿元;加上复垦、维护,“土地费用占到矿石开采成本的40%以上”。
这些土地,成为企业的鸡肋:到2005年试点开始前,广西铝已“积攒”了3000多亩土地,“曾试图种树、种菜、种粮、养猪,进行复垦后的利用;但是山间土地过于分散,最大一块耕地面积也不足2亩”,企业难以规模化经营。
而把这些花巨资“买来”的工业用地无偿划拨给地方,再次审批后变为农业用地,无偿归还给当地农民种植,“企业从心理到国有资产管理都难以接受”。
按现有征地补偿办法,平果当地农民只能获得相当于征收前三年平均土地收益10-19倍的补偿;按2005年价格,每亩土地补偿金平均不到1.9万元。
“矿地”矛盾因此尖锐。平果村民抗拒铝矿征地的事件时有发生,破坏矿区道路、阻挠设备进场等司空见惯。
平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者,“采矿征地模式僵化,造成农民利益直接受损;诸多的社会民生问题,给地方政府带来巨大压力”。

“临时用地”突破
2002年2月,平果县政府和广西铝双方联合调研后,提出了改革方案——铝土采矿用地“由原来的征收方式变为采矿临时用地”;2004年4月,双方联合上报国土资源部审批。
2005年7月1日,国土资源部批复了该全国首个“采矿临时用地”试点。
李显东告诉《财经国家周刊》记者,这个改革方案,参考了《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》中关于临时用地的有关条款;还参考了《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》中的第48条,即“企业采矿、取土占用土地不超过3年的,经自治区人民政府批准,可参照临时使用土地的规定办理用地手续”。
在此方案中,明确采矿临时用地续办手续最多2次,即4年;依然须履行审批、监督、复垦、验收等程序。
临时租用农民集体土地,因不改变用地性质,且仅限于采矿用地,故企业不用再缴纳相应的土地出让税费;
而农民的利益,则基本没有受损。临时用地补偿费用,采取接近征地出让方式的补偿标准执行。以2005年玉米旱地为例,补偿金额达到前三年平均土地收益的17倍,约计1.9万元/亩。
“与以租代征违法用地不同,广西铝的‘临时用地’改革是在政策允许范畴内,依据现有法律框架,有相关完整配套政策作为保证的改革”,李显东认为。
截至今年3月底,广西铝已累计完成五个批次、约8403.5亩的采矿临时用地报批手续,已实际获得土地7005亩,累计实施完成工程复垦约3330亩,实施还地1802.114亩,其中耕地1318.24亩。

博弈
此次改革,突破了《土地管理法》的桎梏。但如何确定补偿标准、保障农民利益不受损害,成为改革成败关键。
2004年12月,国土资源部关于《平果铝土矿采矿用地方式改革试点项目》专题工作会议指出,“临时用地补偿费用,依旧按征地出让方式的补偿标准,执行缺少法律依据,补偿费用过高,不能体现改革、创新、损失对等的原则”。
在临时用地补偿方案出台伊始,曾以2004年玉米旱地为例,补偿金额被确定为前三年平均土地收益的11倍,约计1.24万元/亩,但这遭到当地农民大范围抵制,改革被迫停止。
2006年6月,临时用地补偿标准被提高到“平均土地收益的14倍”,约计1.57万元/亩;还地耕地不足部分的差额补偿费,作为生物复垦保证金,还地时按实际支付。
但是,农民依然反对;改革再次陷入扯皮、停滞。
彼时已是2006年6月,广西铝第三期铝土矿工程建设马上就要动工,现实形势,已容不得更多拖延。
武建强最后做出选择,“改革的最根本原则,是不能损害当地农民利益”。
根据平果铝矿历年采空区平均复地率70%的实际情况,在办理用地手续同时,矿企提前支付了30%的还地耕地不足部分差额补偿费;如实际还地不足部分超过30%,还地时则另给予补足。
经过三次修改,临时用地补偿金额最终被确定为“以2005年玉米旱地为例,前三年平均土地收益的17倍”,约合1.9万元/亩。
这笔钱,将如期全额支付到平果县国土资源局征地补偿费专用帐户,再由县国土资源局全额支付到农民手中。
至此,临时用地补偿标准,与50年的征地补偿平均标准几乎一致。
2006年8月12日,第一份采矿临时用地补偿协议,在平果县马头镇那良村村民小组签订;3天后,该采场剥离、采准施工完成,投入采矿生产。

群众监督复垦?
向瑞群告诉《财经国家周刊》记者,历史上,复垦土地属于企业所有,只要复垦质量符合国家要求即可,“企业既没有复垦动力,也缺少复垦监督”。
但实施复垦还地改革后,无形中等于引入了复垦质量的第三方监督。“无数双村民的眼睛都在盯着你,因为他们知道,这片土地的主人4年后还是他们”。
农民要求不仅是简单的复垦,而是要在复垦的同时完成农田改造。仅马头镇那良村和感桑屯的约680亩采矿用地复垦,石牙爆破量就达到了5391立方米,基层平整垫土约22.7万立方米,耕种层剥离土铺垫量达7.1万立方米,修筑防排水沟5862米,机耕路1158米,共计投入大型工程设备600多个台班。
“采用新用地模式后,仅工程复垦,每亩就新增投资4000多元,复垦进度和质量大幅提高”,向瑞群说。
马头镇龙来村的一位村民对《财经国家周刊》记者表示:“还回来的地比原先的好。不但平整,还有排水渠和机耕路,石崖子也被炸掉,原先的两块地变成了一块整地,更方便耕种;地力也不错,现在甘蔗亩产有4000多公斤,与当地同地类农作物产量相当。
矿企有设备、有技术,组织能力又强,“若能有机制的投入到农田整治,完成农民和地方政府难以胜任的工作,大幅提高耕地质量,扩大机耕地和水浇田面积”,平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者,“使得农民安居乐业,这是企业支付给地方政府再多的税费也换不来的”。
2008年第一批复垦还地以来,平果当地农民们看到了临时用地的实惠,纷纷要求实行“临时用地”,阻碍矿山经营的情况大幅减少。
《财经国家周刊》记者在广西国土资源部门了解到,当地正在向国土资源部申请北海高岭科技有限公司和华银铝矿山,也列入采矿用地方式改革扩大试点范围。
“此次改革,涉及对现有法律和制度的突破”,李显东告诉《财经国家周刊》记者,“广西平果改革,对土地管理法规和政策的突破和修改提供了借鉴”。



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