摘要：改革开放的开启给我国的民族工作带来了发展的春天。从1978年到今天，我国民族区域自治经历了“重新恢复”、“走向制度化”、“制度化新发展”、“迈上制度化新台阶”四次大的飞跃，并成为我国的一项基本政治制度。无论是民族区域自治本身，还是民族区域自治法规以及民族区域自治的实践都证明，民主和民生始终是贯穿民族区域自治的两大主线，也是民族区域自治取得成功的根本保证。在构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的新时期，我们要以科学发展观统领民族区域自治的新发展，更好地落实好民族区域自治政策，不断实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。
关键词：民族区域自治;制度化;民主;民生;科学发展观
民族区域自治是中国共产党解决国内民族问题的基本政策。改革开放三十年来，我国民族区域自治实现了几次大的飞跃，不断走向以法制化为核心的制度化，逐渐发展为我国的基本政治制度，并带来了民族自治地区蓬勃发展的局面。
一、改革开放以来我国民族区域自治的制度化进程
改革开放以来，我国民族区域自治经历了四个重要的发展阶段，制度化进程不断加快，成为我国的基本政治制度并不断趋于完善。
1.民族区域自治重新恢复：真正实行民族区域自治理论的提出
从1978年至1984年，是民族政策拨乱反正和民族区域自治重新恢复发展的时期。一方面恢复了“文革”前党的各项正确的民族政策;另一方面又适应了改革开放和以经济建设为中心的新时期、新情况，实现了民族政策的新发展。
1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“要使各民族真正实行民族区域自治”[①]。1981年，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(以下简称《决议》)明确指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻和执行党和国家政策的自主权”[②]。《决议》还指出：“现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系”[③]，这就彻底否定了“民族问题的实质是阶级斗争问题”的错误论断，从根本上实现了民族工作指导思想的拨乱反正，为我国的民族事业指明了前进的方向。1982年宪法则对实施和完善民族区域自治制度提出了更加全面的规定，进一步扩大了民族自治地方自治机关的自治权利。
总之，这一时期是民族政策拨乱反正和民族区域自治重新恢复时期，在我国民族区域自治发展史上具有重要的意义。它不仅为民族区域自治带来了新的发展与活力，同时也对从制度建设方面完善民族区域自治提出了新要求，为民族区域自治正式走向制度化奠定了基础。
2.民族区域自治正式走向制度化：1984年《中华人民共和国民族区域自治法》制定
1984年，在总结改革开放以来实施民族区域自治经验的基础上和贯彻落实1982年宪法关于民族区域自治精神的需要下，全国人大制定了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)。
《民族区域自治法》是调整民族自治地方与国家的关系和民族自治地区内部的民族关系，在统一的国家内保障聚居的各少数民族在本地区实现当家作主和享有充分建设自己家园权利的法律，是我国第一部关于民族区域自治的专门法律，它的制定是我国民族区域自治制度建设和法制建设的重要里程碑。以法律的形式把民族区域自治制度化，标志着民族区域自治的工作全面走上了法制化的轨道，民族区域自治正式走向制度化建设新时期。
3.民族区域自治制度化的新发展：2001年《中华人民共和国民族区域自治法》修订
2001年九届全国人大常委会，根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要，在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上，通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，突出了发展的主题，使之更符合新形势下民族自治地方发展的实际。“民族自治法的修订将保障民族自治地方的自治权、上级国家机关扶持民族自治地方的职责和实行市场经济体制有机结合起来，这是中国在市场经济条件下贯彻宪法规定扶持民族自治地方发展经济和各项社会事业的措施的一次成功的立法实践，这对中国在新形势下坚持和发展民族区域自治制度具有重要意义”[④]。
对民族区域自治法的修订，不仅更加突出了民族区域自治的自治权利和经济权利，赋予了少数民族地区更多的经济、政治权利，更重要的是还明确规定：“民族区域自治制度是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度”[⑤]，这就把1997年党的十五大报告中关于“民族区域自治制度是我国的基本政治制度”的论断写入了民族区域自治法。从“重要政治制度”上升为“基本政治制度”，表明了民族区域自治制度是在国家的政治生活中起着普遍的、基础的规范作用基本政治制度，这是民族区域自治制度的根本飞跃。
4.民族区域自治制度迈上新台阶：2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布
为进一步贯彻落实民族区域自治法，2005年，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称《规定》)颁布实施，这是《民族区域自治法》颁布20多年来，制定的第一个配套行政法规，标志着我国坚持和完善民族区域自治制度、贯彻落实民族区域自治法又迈出了实质性步伐。
《规定》是在党提出科学发展观的背景下颁布实施的，它对深入贯彻落实科学发展观，加快少数民族地区经济和社会事业发展，巩固我国各民族的大团结，构建社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会，都具有重大的现实意义和深远的社会意义。
二、贯穿我国民族区域自治的两大主线
制度变迁理论告诉我们，以民主和民生为核心的制度绩效是制度变迁成功的根本保证。我国民族区域自治不断制度化的三十年，也是少数民族地区经济不断繁荣发展和民主权利不断提高的三十年。回顾这三十年的制度化历程可以看出，民主和民生始终是贯穿民族区域自治的两大主线，同时也是民族区域自治取得成功的根本保证。
1.民族区域自治本身直接体现了对民主和民生的深切关注
民族区域自治是我国的基本政治制度，“是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”[⑥]
民族区域自治是我国人民民主专政在少数民族地区的具体体现和具体形式，是“民族自治”与“区域自治”的有机结合，“它明显区别于第二国际空中楼阁式的‘民族文化自治’，是实实在在在一定地域内实行的”[⑦]。它“把国家的集中、统一与民族的自主、平等结合起来，把党和国家总的路线、方针、政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况紧密结合起来，把上级国家机关的领导、帮助与民族自治地方的自力更生、艰苦奋斗结合起来，把国家的富强、民主、文明、和谐与民族的繁荣、发展、进步、和睦结合起来，把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来……，”[⑧]既保证了民族自治地方享有充分的处理本地区、本民族政治、经济、社会等事务的自治权，又能通过国家的大力扶持而振兴民族自治地区的经济、文化、社会等各项事业，因此，它本身就直接体现了对民主和民生问题的深切关注。
2.民族区域自治法规以解决民主和民生为基本立足点
民族区域自治本身直接体现了民主和民生，而《民族区域自治法》则从法律上将民族区域自治体现出的对民主和民生的关注以制度的形式固定下来。
自治权，是民族自治地区民主权利的核心。1984年《民族区域自治法》规定的自治机关权利多达27条，赋予了民族自治机关充分的自治权，如第六条规定，“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”[⑨]可见，赋予民族自治地区充分的自治权利，是贯穿于《民族区域自治法》的核心内容之一。
民主与民生是紧密相连的。《民族区域自治法》赋予民族自治地区充分的自治权，不仅保证了民族自治地区充分的民主权利，同时这些自治权本身就是保证民族自治地区独立自主发展本地区经济和管理本地事务的权利，自治的目的也是解决民族自治地区的民生问题。
《民族区域自治法》规定的国家对民族自治地方的“领导和帮助”，直接体现了对民族自治地区民生问题的深切关注。“上级国家机关的领导和帮助”，直接规定了国家对民族自治地方进行以经济建设为中心的包括文化、教育、环境保护等各方面的扶持。
2001年修订的《民族区域自治法》重点突出了以经济建设为中心和大力发展社会主义市场经济，如第二十六条规定，“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济”[⑩];强调了上级国家机关对民族自治地方的扶持和经济较发达地区对民族自治地方的对口支援，如第六十四条规定，“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展”⑪，等等。这些修订充分体现了国家对民族自治地方民生问题的深切关注。同时，这一切修改是在充分保障民族自治地方自治权的基础上进行的。保障民族自治地方实现以自治权为核心的人民当家作主，是《民族区域自治法》修订的基本立足点之一。
作为《民族区域自治法》的配套行政法规，《规定》的核心内容是促进民族自治地方加快发展，它将扶持民族自治地方的经济与社会建设放在首位，规定了上级人民政府及其职能部门在基础设施项目投资、西部开发、资源开发和生态环境保护等方面对民族自治地方给予支持。这充分体现了党中央国务院对民族自治地区经济发展和人民生活的深切关注，体现了科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。
总之，从《民族区域自治法》和《规定》可以看出，民族区域自治的法规就是以法律和法规的形式将解决民族自治地区的民主和民生问题固定下来，它对我国民族区域自治的贯彻和实施无疑具有重大的指导意义。
3.民族区域自治的实践是民主和民生的根本体现
改革开放以来，民族区域自治制度化的不断推进和完善，促进了民族自治地方的政治、经济和各项社会事业的发展，民族自治地方各族人民的生活水平有了显著提高。2005年国务院发布了《中国的民族区域自治》白皮书，对我国民族区域自治作了全面系统地总结，并从经济快速增长、人民生活水平显著提高、基础设施明显改善、传统文化得到保护和弘扬、教育水平显著提高、医疗卫生事业持续进步、对外贸易和旅游业迅速发展七个方面介绍了我国民族区域自治取得的巨大成就。改革开放以来民族区域自治实践取得的巨大成就是有目共睹的，大大促进了民族自治地方经济建设和各项社会事业的发展。
综上所述，无论是从“民族区域自治”本身，还是从民族区域自治法规以及民族区域自治的发展实践都能看出，民主和民生始终是贯穿我国民族区域自治的两大主线。正是对民主和民生的深切关注，使得我国的民族区域自治在维护国家统一，促进各民族共同发展、共同繁荣方面发挥了重大作用。
三、以科学发展观统领民族区域自治的新发展
民主和民生是始终贯穿于我国民族区域自治的两大主线。在构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的新时期，坚持和完善民族区域自治制度，就是要牢牢把握这两条主线，将“以人为本，全面协调可持续”的科学发展观贯穿于民族区域自治制度建设的整个进程中。
科学发展观的实质就是坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。把它落实到民族区域自治上，就是要积极推进民族自治地区的经济、政治、社会和文化建设，不断满足民族自治地区人民日益增长的物质、文化、教育等各方面的需要。
2005年《中国的民族区域自治》白皮书指出：“中国政府将从本国国情出发，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善《民族区域自治法》的配套法律法规，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进少数民族和民族地区经济社会的全面发展。”⑫同年7月，在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上，胡锦涛总书记强调，新世纪新阶段的民族工作必须把各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展作为主题。2007年2月国家出台了《少数民族事业“十一五”规划》，为进一步加强民族工作、加快少数民族和民族地区经济社会发展绘制了宏伟的蓝图。“这一规划以科学发展观为统领，以解决少数民族和民族自治地方经济社会发展中的突出问题和特殊困难为切入点，以实现基本公共服务均等化为目标，坚持以人为本，转变思想观念，创新发展模式，全面提升少数民族事业发展水平，不断改善少数民族群众的物质文化生活条件，促进少数民族和民族自治地方经济社会协调发展，努力开创各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的新局面。”⑬
2007年，十七大报告已经吹响了高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观的号角。伴随着改革开放进入第三十年这一重要战略机遇期，惟有以科学发展观统领我国民族区域自治新发展，才能更好地落实好民族区域自治政策，解决民族自治地区的民主和民生问题，才能不断实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。
孙志香，女，1985年生，山东莒南县人，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院08级硕士研究生。 [①]《邓小平文选》(第2卷)，第325页，人民出版社，1994年。
[②]《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》(上)，第124页，中共中央党校，2003年。
[③]《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》(上)，第124页，中共中央党校，2003年。
[④] 王铁志，沙伯力：《国际视野中的民族区域自治》，第72页，民族出版社，2002年。
[⑤] 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第876页，中央民族大学出版社，2006年。
[⑥] 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第692页，中央民族大学出版社，2006年。
[⑦] 王铁志，沙伯力：《国际视野中的民族区域自治》，第59页，民族出版社，2002年。
[⑧] http://www.gov.cn/jrzg/2008-04/29/content_958133.htm.
[⑨] 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第694页，中央民族大学出版社，2006年。
[⑩] 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第882页，中央民族大学出版社，2006年。
⑪ 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第889页，中央民族大学出版社，2006年。
⑫ 金炳镐：《民族纲领政策文献选编》，第917页，中央民族大学出版社，2006年
⑬ http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2008-07-07/1215156330782194.htm.
发表于 2010-12-2 22:31:00
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