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[转帖]因忙不完的政府事务远离群众 居委会期盼回归本色

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广西新闻网 http://news.gxnews.com.cn/staticpages/20101030/newgx4ccb50f4-3367547.shtml

因忙不完的政府事务远离群众 居委会期盼回归本色

2010年10月30日 06:55  来源:广西新闻网-当代生活报

记者 唐柳凤  实习生  吴莲

核心提示

说起居委会,上点年纪的人会自然而然想起“串百家门、知百家情、解百家难”这样一个光荣传统。然而,现在的不少居民却发现,居委会工作人员“坐办公室的时间多了,来串门的次数少了”。由于“脱离”群众,一些年轻的80后、90后,甚至不知道居委会是干嘛的(本报曾作过相关报道)。

面对居民的指责,居委会的不少社工们感觉甚为尴尬,但最多的是无奈的叹息。他们说,因为目前定位不明确,他们目前一直游走在“官管和民治”之间。对上,他们要应付“总也忙不完的政府事务”。对下,他们一方面想和广大居民走得更近一些,另一方面,大量繁琐的事务却困住了他们“串百家门、知百家情、解百家难”的脚步。他们觉得,只有政府等各部门能同心协力,一起破解了社区工作者众多的“尴尬”,社区居委会才能真正有个晴朗的明天。

现状:众社工感叹事情总也做不完

“书记、主任开会去了。”这是几年来,记者到不少社区居委会采访时,听得最多的一句话。而在居委会的办公室里,社工们忙得最多的就是做台账、制报表、整理资料等。

10月13日上午11时45分,记者来到兴宁区人民中社区居委会。该社区的书记贺伟芬一边招呼记者坐下,一边就忙着埋头整理和填写手里的报表。她告诉记者,上午11时30分,她刚从街道办开会回来,现在正赶在中午12时之前把一份统计表交上去。看到贺书记忙得不可开交的样子,记者只好坐在一旁等候。这期间,贺书记的电话却不断响起,有催她要报表的,有辖区单位找她办事的,有居民反映问题的……看到报表实在无法按时完成,贺书记只好拉住了一位在赶制其他报表的工作人员,两人紧赶慢赶,终于在中午12时10分通过QQ把报表传了出去。

“事情太多了,恨不得会分身术。”好不容易抽出一点时间和记者闲聊两句的贺书记一脸疲惫。她说,她在居委会干了差不多29年,至今已有21年没有公休过了。2001年居委会没“升级”为社区居委会之前,因为管辖的范围不大,事务没那么繁多,当时感觉没那么累。但这几年来,越来越多的政府工作、考核、评比、被一层层压到了社区居委会,让广大的社工们感觉就快喘不过气了。

在兴宁区、江南区、青秀区……在记者所到过的社区居委会里,“忙”是记者听到最多的一个字眼。一些社区工作者表示,每天几乎都有干不完的活动。在居委会工作了30个年头、现任兴宁社区书记的杨园园说,从工作起,她从来就没享受过公休。“尤其是重大活动期间,我们更是一天也没得休息过。”

在北宁社区,主管计生的副主任黄婷一听记者说明来意,立即就捧出了几大沓台账。“这是‘创全国卫生城市的’,这是‘创文明城’的、这是人口普查的、这是计划生育的……”黄婷拿出台账一本本给记者介绍。她说,“创建全国卫生文明城市”这个项目就有得大家忙了,其每年的档案资料就有组织管理、环境卫生管理、健康教育、病媒体防治共4本台账。今年,为了统计数据,需要把这5年来的台账进行整理。如此一来,社区居委会就得整理20本台账。计生工作每半年检查一次报表,每次检查的标准大同小异,却也要将报表“更新换代”。 

采访中,几乎被问到的每一个社工都坦言,为应付各级部门下派的任务,他们经常要加班加点,哪还有时间进百家门和居民闲扯?

一社区工作人员翻阅了当年的工作记录后告诉记者,一个社区每年接受市、区两级的考评项目达到几十项,而且考评内容重叠、标准相近,既有综合性的评比,又有各个部门单项的评比。工作人员说,每天一来到办公室就是做台账、制报表、写材料,加班加点几乎是每天的“功课”,拿材料回家做或用U盘拷回家做成了“家庭作业”。

探因:众多下派任务“异化”居委会职能

“以前我们和社区的居民那是绝对打成一片……”贺伟芬回忆起当年和社区居民亲如一家的日子,感慨颇多。她说,在以前,居民们大都把居委会当成“一家之主”,对居委会的社工们都非常信任,一有什么事,都会积极来找居委会。她还清晰记得,以前社区有位60多岁的老人偷偷存了一笔私房钱,这个“秘密”,老人没敢对谁说,却偏偏把实情毫无保留地告诉给了时任居委会主任的她。

“现在,不是我们不愿进‘百家门’,而是真的抽不出时间。”采访中,众多社工表示了这样的心声。他们坦言,开会多、检查多、评比多、统计多,政府部门布置的工作任务造成他们工作压力过大。“上面千条线,底下一根针”,这样的现状,使得居委会的行政负担过重,使居委会的职能发生了“异化”。如今,居委会工作人员坐办公室多了,到居民家“串门”少了,写材料、开会多了,与群众的联系和沟通却少了,居委会已经成为政府部门基层事务的主要承办者。   

在社区居委会的“公示栏”里,记者看到,目前,居委会承担的工作职责有党务、社会保障、综合治理、安全生产、人口计生、公共卫生等众多项目。除法律规定应当协助政府开展的部分外,还承担了大量的行政性、事务性工作。社区居委会的一扇小门对着20多个政府部门,俨然成了社会管理的“大杂院”。“可以说,政府有多少个部门,在我们社区,就能找到这么多个部门。”

“社区工作者累,这是我们有目共睹的。”一街道办的党工委副书记怜惜地说道。他说,他曾分管过民政事务,对社区居委会专门进行过系统的研究和了解。“可以说,所有工作在社区居委会都能找到,党委、政府、人大、政协这四家领导班子的工作都能在居委会找到。例如在节假日,居委会要做宣传、挂彩旗、挂灯笼,组织人员参加活动、维护秩序稳定等。”平时也经常代表政府做居民的思想工作。

就居委会的工作内容与其性质不相符合的现状,原因有多种多样。这位副书记分析说,以他所在的街道办为例,街道办管辖范围内共有近17个社区、村居委会,共10万多人,另外还有众多的市场、企业等需要管理。而街道办只有16名工作人员,若不依靠居委会的力量,工作根本就开展不了。所以他们也只能把工作下发到居委会,17个社区(村)居委会的所有工作人员做起来尚觉得“喘不过气”来,若仅是街道办干,其结果就不堪设想了。

呼吁:少摊派、少评比、少考核为居委会“减负”

采访中,不少的社区居委会主任表示,1954年的《城市居民委员会组织条例》和1989年的《城市居民委员会组织法》都将居委会描述成一个“群众性自治组织”。但目前的事实是:政府等各级部门,将居委会当成了“政府的腿和行政的嘴”。把越来越多的政府工作“下放”到居委会,居委会为此不得不出现了“上面千条线、下面一根针”“一个小门要对政府20多个大门敞开”这样尴尬的局面。

其次,社工的身份也十分尴尬。其身份既不是事业单位、企业、也不是参公单位、公务员,社区居委会工作人员的工作收入也不叫“工资”而叫“补贴”,而他们的补贴、居委会的办公经费等都是城区政府拨付的。

“有些事确实不该由我们居委会管的,但面对上级的摊派,谁敢说一个‘不’字?”采访中,不少社区居委会负责人如此无奈地表示。他们说,根据相关法规和条例,居委会履行的是基层群众自治职能,居委会不是政府的派出机构,不能代替政府开展群众工作。但又有条例指出,政府对社区居委会有指导性。他们说,因为定位模糊,以致很多部门都把社区居委会定位为“政府的最基层机构”,什么事都往居委会推。居委会因为把大量时间和精力都用在应付上级安排的工作上,难免会疏于为居民服务,也难以赢得居民的信任。要让居委会回归“居民自治”的本质,上级部门就必须要给社区松绑和“减负”。

如何“减负”?几位在居委会岗位上干了十几年的负责人表达了自己的看法。他们说,要回归本色,首先要处理好政府部门对居委会的任务摊派问题,有关统计数据方面的工作政府可以寻求社会力量帮助。同时实行居委会一定程度上在政府与群众之间发挥着桥梁和纽带作用,重视解决群众意见、要求和建议,并把居委会意见适当纳入制定的相关政策法规,让居委会真正成为反映民意、集中民智的重要渠道,对居委会面临的各种考评进行全面清理,简化考评程序,把不必要的台账砍断。“少开会、开短会、少评比、少考核”,让社工们从“文山会海”中解放出来,切实为社区居委会“减负”。

借鉴:成立“社区工作站”分流行政事务

待遇提高了、一些年轻的社区书记通过考核,直接被提拔为公务员……采访中,社工们在埋怨的同时,也对政府一些举措给予了肯定。他们说,近几年来,在社会各界的呼声下,政府部门在待遇、整治潜力等方面,都纷纷给予社区工作者一些促进的措施。但仅仅是这些还是不够的。

“居委会‘角色回归’需要转变思路,一些专业统计调查不妨通过政府购买服务交给‘外包中介’,借此了解城市中坚以及新兴群体的社区生活需求,再通过居委会实现自我管理和自我服务。”一位街道办党工委副书记说,目前,像上海、杭州等发达城市,为了给居委会”减负”,目前已经慢慢将政府下派的一些事务进行“转移”,通过请专业公司,招聘专职人员专门处理政府事务等,以此来解放社区居委会的社工们。

这位副书记说,在政府职能转变和社会转型的过程中,推进居(村)委会建设、发展基层民主也面临着一些新情况、新问题。大量行政性工作占用了其主要精力和时间,从而出现了一定程度的机关化、行政化倾向。目前,他和其他一些人大代表正就此问题进行调研。他觉得,学习上海、杭州等发达城市的做法,先是将社区的部分工作人员纳入“政府办事员”的队伍,成立社区工作站,专门办理政府的各项基层事务。另一方面,将经过民众直选出来的社区主任等专职委员,纳入“纯居委会事务”的办理中,让这些人真正履行和实现“居民自治”。

编辑:黄静文  作者:唐柳凤 吴莲


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[转帖]李昌金:还村委会以“维持会”的本来面目

红网论坛 http://bbs.rednet.cn/thread-3757937-1-1.html

李昌金:还村委会以“维持会”的本来面目
维持会, 村委会, 李昌金, 本来面目
(转自中国改革论坛)

本文为中国—欧盟村务管理培训项目 “中国村民自治的过去、现在和未来国际学术研讨会”(2006年4月5日—7日在北京举行)三等奖获奖论文。原文题目为:取消农业税费与村委会职能回归。

内容提要:作者试图根据自己长期在农村工作中的观察、思考和分析,对于在取消农业税费的背景之下,村委会的职能如何进行调整进行一些探讨。本文认为,既往的村委会职能有背于《宪法》和《村民委员会组织法》的要求,村委员会实际上仍然是作为乡政府的下属机构,村委会的行政职能被强化,而服务职能却被弱化。在基层政府“积极行政”行为的影响下,村委会把“发展集体经济、带领群众共同致富”作为自身的主要目标,实践证明把这样的定位是不准确也是不成功的,它对农村建设带来的不小的负面影响。取消农业税费之后村委会的这个目标将无以为续,村委员会的职能需要重新调整,调整的方向是让村委会的职能回归,即回归到《宪法》和《村民委员会组织法》的赋予村委会职能,使村委会从过去的“积极行政”转向“消极行政”。

取消作为“千年古制”的“皇粮国税”是农村生产关系的一次重大调整,是建国以来继土地改革、家庭联产承包责任制后我国农村进行的第三次重大改革,是以胡锦涛同志为总书记的新一代中国共产党领导集体执政为民思想在农村工作的具体实践,这项改革对新时期农村上层建筑的变革和完善、农村利益格局的调整、农村生产力的提高,有着重大而深刻的影响。作为公共权力体系最末端的村民委员会如何适应这一形势的变化,实现职能转换,是当前乃至今后一个时期农村工作需要解决的一项重要而紧迫任务。

党的十一届三中全会后,农村政策开始发生重大变化,尤其是在1983年中共中央《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》下发后,在全国农村普遍推行了包干到户责任制,到1983年底,98%左右的基本核算单位都实行了包干到户,家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右,实现了土地所有权与使用权的分离。随着家庭联产承包责任制先后在全国各地的推行,农村人民公社制度受到严重冲击,人民公社--生产大队--生产队“三级所有、队为基础”的政经合一的农村基层组织管理体制面临终结,如何重建农村基层管理体制,成为当时亟待解决的重大问题。1978年广西宜山县三岔公社合寨大队(今宜州市屏南乡合寨村)果地、果作等自然村,面对新旧体制转换际遇的诸如村里耕牛被盗经常发生、集体林木屡屡被滥砍、打架斗殴、赌博、封建迷信活动屡禁不止、群众生产生活已无人过问理事等基层管理“真空”,毅然决然地“引进”城市居民委员会做法,率先组建果地、果作两个村民委员会(以下简称“村委会”),并由户代表民主投票推选出村委会成员组织村民自治,成为举世公认的中国第一个村委会发祥地。①

1980年,四川省广汉县向阳公社在全国第一个建立了乡政府。1982年12月五届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任,副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。” 1983年中发(1983)85号文件,即《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。该文件指出:“村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立”。“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则,在总结经验的基础上,再制定全国统一的村民委员会组织条例。”根据这个文件,建立村委会的工作在全国各地正式全面展开。1987年11月24日,六届全国人大常委会第二十三次会议审议了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。1988年6月1日,村民委员会组织法在全国范围内开始试行,具体实施由各省、市、自治区人大负责,各地民政部门具体实施。1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,并正式在全国范围内施行。从此,我国村民自治工作开始进入全面推进的新的发展阶段。②到2004年底,全国共有村委会64.4万个,村民小组507.9万个,村委会成员292.1万人。

村委会是一个什么性质的组织呢?《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”但文本制度是一回事,现实状况又是另一回事。就基本层面而言,中国农村的治理结构并没有因为由国家主导的、以村民直选为代表的村民自治而发生根本性的改变,或者说村民自治作为一种外部性制度安排,并没有内化为亿万村民的自觉行为。从村委会的实际运用情况看,村委会仍然被看成(当作)是作为一个乡政府下属的“准行政机构”,或者说是乡政府的延伸物或派出机构。那么作为这个组织的组成人员----俗称村干部(包括村党支部书记等),在其社区治理中扮演着什么角色呢?关于这个问题,我们可以借用杜赞奇所称的“经纪人”来作出解释。杜赞奇所称“经纪人”有两种,即的“保护型经纪”(指在与政府打交道过程中维护社区人民利益者)和“赢利型经纪”(指借助政府力量以谋利者)。村干部通常同时扮演着或者说兼具有这两种角色,不过在农村市场化建设开始以后,村干部扮演后一种角色的程度比前一种角色浓烈得多。村民选举并没有在较大程度上改变这种角色的定位(当然,改变也是有的)。

我国在村民自治过程中存在的主要问题是,村委会的“四个民主”建设,即:“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,发展不平衡或者说脱节。“第一个民主”由于政府的强力主导和以候选人自由提名、民主竞选为主要特征的“海选”的广泛采用而得到突破,实施效果比较满意,而后“四个民主”则由于政府重视不够、实际操作困难等原因相对比较薄弱,尚未取得实质性的进展,农民的民主权利被“悬空”和“虚置”。试想如果民选出来的村长,仍然只听命于上级政府,村民仍然没有知情权、决策权、参与权和监督权,民选的村长依旧横行乡里、鱼肉百姓,那么这种选举就变成了村长交椅轮流坐、就变成了宗派争夺权势的博奕,这样的选举尽管看起来热闹非凡,但却与《村发委员会组织法》的立法精神南辕北辙。于是就有了“肥猪理论”:“条条蛇都会咬人”,与其让大家轮流吃“烟枉”(土话,意贪污)还不如让一个人吃个够。这正是农民最感到无奈、最伤心的事,也是不少农民对村民选举冷漠、反感的重要原因,同时还是近年来农民对村民选举热情普遍降低的一个重要原因。

民主并不等于法治,搞民主容易,搞法治难。民主选举仅仅是基层民主建设的第一步,如果没有分权和制衡机制,民选出来的村长依然可以不对选民负责。人有私欲,将公权托付于“人”总不保险,所以法之治强于人之治。民选出一个村长并不难,难的是如何约束他不为个人私欲而贪财、不为个人意志而专权、不为个人惰性而懈怠。③

还有一个“两委的关系”以及村委会和乡政府的关系问题。《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第四条规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际工作中村党支部书记和村委会主任的关系则是一、二把手的关系。同样,乡政府也没有因为法律的规定而放松对村委会的控制,乡政府仍然按照既往的权力运行轨迹运转,丝毫不把“指导”关系当一回事。如在不少地方乡政府在村委会换届后由于各种随意撤换村长的事经常发生;如乡政府通过对村委会实行目标管理,通过控制村干部的工资报酬及奖罚,迫使村干部必须绝对围绕乡政府的指挥棒转,对乡政府的指令俯首贴耳……等等。这就使得村干部仍然必须高度依附于乡政府。

如此看来,由政府主导的村民自治工作由于受到传统乡村治理体制和国家宏观治理体制的制约,其成效并不显著。可以这样认为,在农村由外来的、也就是上级政府主导的治理格局并没有发生根本性的变化,或者说村民自治的治理结构尚未形成。由此笔者想到,过去在《村民委员会组织法》立法时,很多人对村委会的性质以及村委会与乡政府的关系等存在很大争论,很多人因此感到担心,现在看来这种争论和担心是多余的,甚至有点幼稚和滑稽。我们低估了旧有体制的强大惯性。孟德斯鸠关于权力有经典的论述:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 孟德斯鸠还说:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。以权力制约权力是人类政治社会恒久的努力,现行各种行政监督制度就是长期历史实践的沉淀所凝聚的制度力量。那么乡政府的权力界限用什么力来进行限定?

当然,对现在村委会的实际职能和作用发挥,应当历史和辩证地看待,就是说在我国体制性障碍没有消除的大环境之下,村委会现在所充当角色有其一定的“必然性”和“合理性”。笔者曾就此问题和一些学者作过探讨,有人就提出了这样的观点:现在好在村民自治没有到位,如果都到位了就麻烦了。的确,如果《村民委员会组织法》完全落实到位的话,我们现在的这种基层政权结构就难以维持下去,乡里维持不下去,那么县里、省里呢?如此我们整个国家的宏观治理体制就将面临巨大的挑战和危机。也许这种挑战和危机目前我们还承受不起,或者说我们还没有为此做好准备……,正所谓“有什么样的人民就有什么样的政府,有什么样的政府就有什么样的人民”。

既然村委会实事成为了乡政府属下的准行政机构,那么它的主要任务就不可按照《村民委员组织法》规定的职责行事,而是一切按乡政府的指令行事,完成乡里交办的各种事项。当乡政府的利益和农民的利益发生冲突的时候,村干部在更多的情况下是站乡政府的立场上,为乡政府说话。取消农业税以前,村委会最重要的工作就是协助乡里完成税费任务,完不成则用村提留及村集体的收入补上。江西省**县**乡管访村党支部书记汪社泉告诉笔者,该村多年来用集体收入垫付乡里税费累计达50多万元。除了税费任务以外,还要完成各种集资摊派、升级达标任务(包括检查验收)以及各种中心工作。就在去年,江西省一些地方在农村开展创“六好党支部”活动,每个村(重点村)因此装修党支部办公室(楼)就要花费了2至4万元。在完成乡里税费任务的前提下,如果还有剩余才轮到为村民办一些公益事业。取消农业以后村委会的主要工作就只剩下中心工作以及完成各种升级达标任务(包括检查验收),再就是这村民调处一些矛盾纠纷。如今年村委会的主要工作就是协助乡里发放粮食直补、林业改制以及当前正在进行之中的村委会换届。

我们不可否认,村委会的存在和其作用的发挥功不可没。改革开放以来中国取得举世瞩目的成绩,农村发生了翻天覆地的变化,这些都与全国64.4万个村委会作用的发挥,与 292.1万个村干部的辛勤劳动和作出的巨大牺牲分不开的。还有通过村民自治的实践,农民逐步学习和掌握了民主的一些知识和技能,培育起民主的意识,这对未来中国民主政治建设具有深远的意义。

三  ……

四 ……

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