探究中国“区域自治”和“民族自治” 结合之路

沙南曼森

	本文选自《国际视野中的民族区域自治》（学术论文集，王铁志 沙伯力 主编，北京：民族出版社2002年9月第1版）。作者周勇是中国社会科学院民族研究所副研究员。 作者的话：本文是1999—2000年我在挪威奥斯陆大学作为客座研究员期间对中国民族区域自治制度进行研究的部分成果。在此我要感谢奥斯陆大学中国法制项目主任Lisa Stearns女士、少数人权利专家Maria Lundberg博士以及联合国少数人工作组主席Asbjorn Eide先生与我多次富有成效的讨论。这里阐述的观点在一些方面受到他们的启发，但其错误的方面应由我个人负责。该文的提要曾提交2001年7月民族区域自治国际学术研讨会，在此我要感谢会议的组织者和参与者对本文的评议，使得作者在会后可以更清楚地阐发相关的论点。 fficeffice" /> 探究中国“区域自治”和“民族自治” 结合之路 周 勇 每一种制度的安排都有其价值的追求。这种抽象的价值理念是具体制度建设的正当性说明，同时又是检测这种制度安排是否成功地达到其预定目标的尺度。但是，尽管这种价值理念意义重大，却非万能，它本身的合理性并不能说明用来达成其所追求目标的方式的恰当性，也就是说，抽象的价值理念本身不能代替具体的制度设计和技术。制度建设的过程是在既定的价值原理的基础上，精巧设计和恰当运用各种社会资源和制度技术，平衡各方面可能的利益冲突，以达成预定目标。而一旦缺乏技术的讲求或适用不当，倘若不能进行有效的调整和及时的修正，便有可能使这一制度化安排失去存在的权威性和合理性。 在分析中国民族区域自治制度的价值理念时，作者发现它存在着两种对立统一的价值观。一是自上而下的国家目的论的视角，这种理念以国家统一和领土完整为其追求的目标，民族区域自治制度只能是在这一前提条件之下由国家尤其是中央政府予以适当的分权安排；二是群体权利或称人权的视角，这种理念自下而上地考察少数民族的群体及其成员的利益是否通过这一制度得到恰当的表达和关护，其所追求的目标是人的尊严和少数民族群体对自己事务的自决或自我管理。因此，不同的视角和价值理念对于中国民族区域自治制度的检测和评估的结论可能是不一样的，但它们本身又不是必然相对立的，这里如何通过制度设计恰当合理地平衡各种相互矛盾冲突的利益关系特别关键。本文对中国民族区域自治制度的讨论着重以群体权利的视角来考察，作者依据现有的文本资料设定“让少数民族在他们聚居的土地上成为他们自己事务的主人”是中国民族区域自治制度所追求实现的主要价值理念，检讨现有的制度安排是否能够达到这一宣称的目标。本文的讨论是从“区域自治”和“民族自治”的结合这一被称为中国民族区域自治制度的特色而展开的。作者认为，上述两种自治的结合的提示是这套制度安排的关键所在，它的实施特别有赖于一套设计精巧的保护少数民族群体权利的地方自治制度。本文假设中国的民族区域自治是为保护少数民族群体权益而作的一项地方自治的制度安排，从自治权利的主体即群体的角度切人，来讨论特别为少数民族群体所建立的地方自治制度的安排所需要的前提条件、可能产生的问题以及在实践中具体应对这些问题的方式，由此把握问题的症结，并探讨法律技术上可能的解决问题的途径。 一、问题的提出：如何结合“区域自治”和“民族自治” 自治的制度安排主要可以分为地方性的和非地方性的两种。地方自治又可分为一般性的地方自治和特别为某些群体利益所作的制度安排。中国的民族区域自治如果是一种特别为少数民族群体利益所作的地方自治的制度安排，则这一制度安排至少涉及对三种不同的认同及利益之间的平衡，即作为政治上认同的国家利益、地理上认同的地方利益和文化上认同的族群利益。在多元文化社会中，国家的利益在于整合各种不同的地方和族群文化的差异，以使这些多样性件不致危害国家统一和领土完整，并达成政治上的民族国家认同：地方的利益在于维护长期以来由于地理环境对人类各种活动的影响而形成的一定的区域范围内的区域合作体系，这种在一定地域范围内的密切互动形成了地方利益和地方认同；族群利益则主要在于维护并延续其共同体成员在历史、生活方式、语言使用和宗教信仰等方面形成的文化上的亲合和认同。这几种利益彼此之间既相辅相成又时常冲突，因此，作为一种国家的制度安排，特别为少数民族群体而设置的地方自治，须用高超的法律技巧细腻地调整各种利益冲突。在这一方面，中国民族区域自治制度是怎样面对国家、地方和少数民族群体之间的矛盾冲突，设计经营、协调平衡，以“区域自治”和“民族自治”的结合来解决问题的呢？ [此贴子已经被作者于2004-3-14 3:37:22编辑过]

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	二、问题的切入：群体权利的视角 fficeffice" /> 1．“民族自治”作为一种群体权利 群体权利（group right）有时又称为集体权利（collective right），这一术语在目前学术界的使用上并不统一。本文这里所使用的“群体权利”是在权利主体的意义上相对于个人权利而言的。由于权利的分类有不同的标准，在讨论本文的问题时，有两种权利的分类在这里不能不予以区分：一是按权利的主体可以分为个人所享有的权利和群体（或通过其代表组织）所享有的权利；二是依权利的正当性所主张的权利，有个人作为人所享有的权利，个人因作为某些群体的成员所享有的权利，以及由某些具有相同特征或认同的个人作为一个群体（集合体）所享有的权利。这里特别容易混淆或引起术语歧义的是个人基于一群体成员身份才享有的权利（权利的主体仍然属于个人）以及个人需要与他人一起行使的权利（权利的主体仍然属于个人），它们都属于个人权利，与权利为群体所享有，其正当性的获得和行使都只能通过对该群体组织的代表或授权行使的群体权利有实质上的不同。本文中的“群体权利”仅限于这一种意义上的群体权利。 民族自治作为一项权利，其权利主体是被称为“民族”的一种个人集合体，无论对“民族”作何界定，民族是一个群体而非个人，中国的民族区域自治制度的建立，具有明显的群体权利的色彩。 中国共产党的领导人和民族区域自治制度的设计者们曾多次讲过“民族区域自治是少数民族应当享有的权利”。20世纪50年代初对“民族区域自治”的权威解释是“民族区域自治是在中华人民共和国领土之内，在中央人民政府统一领导下，遵循中国人民政治协商会议《共同纲领》的规定，以少数民族聚居区为基础的区域自治……一切聚居的少数民族，都有权利实行民族的区域自治，建立自治区和自治机关，按照本民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的意愿，管理本民族的内部事务。这就是少数民族当家作主的权利。”在1984年制定的以及2001年新修改的《民族区域自治法》中，许多方面也体现了自治的群体权利的表述。例如该法的“序言”对立法精神和宗旨的表述中称“……实行民族区域自治，体现了国家……保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神……”，实行民族区域自治的巨大作用之一是“发挥各民族人民当家作主的积极性”。除此之外，在具体的条款中对相关群体权利的表述有“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”等等。行使这种权利的正当性所在，是由于历史上的民族压迫，“少数民族自己管理自己的权利被剥夺了；实行民族区域自治，就是要把这种权利交还给少数民族。” 2．中国语境：相对于“民族自决”的“民族自治” 从中国民族区域自治制度建设的历史演进检视“民族自治”的中国语境，我们可以发现它是与“民族自决”的概念密不可分。民族自治权利作为中国共产党解决中国民族问题和国家政权建设的主张，最终是相对于包含分离权或独立权的“民族自决权”的概念而提出来的，即如果将“民族自决权”的内涵具体阐释为包括“外部自决”（分离权）和“内部自决”（自我管理的权利或自治权利）两个方面，“民族自治”就是“内部自决”意义上的民族自决。中国共产党以往的历史文献和实践都证明民族区域自治制度的构想经历了从“民族自决”转而实行“民族自治”的过程。 中国的民族区域自治，作为一项群体权利的诉求，追根溯源，是与民族自决权这一重要的群体权利原则在中国的传播紧密相连。1922年中国共产党的第二次全国代表大会通过的《宣言》中首先提出了民族自决权意义上的解决中国民族问题的基本政策。该《宣言》在其第三部分“中国共产党的任务及其目前的奋斗”中列举了7项奋斗目标，其中第4项和第5项为“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦”以及“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。中国共产党第三次全国代表大会通过的《党纲(草案)》中也规定“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。” 这里，应当指出的是，中国共产党建党早期最初指出的解决中国民族问题和国家政权建设的主张是受到了当时苏维埃俄国民族政策的影响，“民族自决权”和“联邦制”是其两个主要的特征。并且，也有证据证明，中国共产党的这一主张是与当时共产国际关于殖民地和民族问题的主张以及列宁对民族自决和联邦制国家的构想一脉相承的。 从实践方面来看，1931年在江西瑞金建立的中华苏维埃共和国，作为中国共产党国家政权建设的第一步，也明确地在其根本大法《中华苏维埃共和国宪法大纲》中提出这种意义上的民族自决。该政权机关通过的规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。藏、苗……人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。中国苏维埃政权在现在要努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义，国民党，军阀，王公，喇嘛，土司等的压迫统治，而得到完全的自由自主。苏维埃政权更要在这些民族中发展他们自己的民族文化和民族语言。”20世纪30年代以来，伴随着日本帝国主义对中国的侵略，促使中国共产党放弃了赞成民族自决独立的主张。1937年之后，中国共产党在解决中国民族问题和国家政权建设的主张上有了实质性的变化，即否定各少数民族有独立成立自己国家的民族自决权利，“民族自决”的术语尽管在正式文本中没有被放弃，但民族区域自治和各民族自治地方不可分离已作为一项赋予少数民族群体权利的主张，贯穿了中国共产党国家政权建设的始终。 从国家目的论的角度看，民族区域自治制度经历国际国内政治斗争的实践，成为中国共产党在保证国家统一和主权完整的限度内解决中国民族问题的一把“钥匙”，它主张中国各少数民族群体在其聚居地域内当家作主，少数民族群体的权利得到了恰当的关护。与此同时，这一制度安排又维护了单一制国家的统一，避免依据苏联模式建立民族联邦共和国那种松散的国家政权组织形式，以达成国家利益与少数民族群体利益的合理平衡。此外，从国家范围内的多数族群与少数民族群体的关系看，毛泽东在新中国建立初期的一段论述特别耐人寻味，他说“少数民族在政治上很大地帮助了汉族，他们加入了中华民族这个大家庭，就是在政治上帮助了汉族”。尽管如此，当时所说的民族区域自治制度至少在以下三个方面需要解决平衡和协调可能产生的利益冲突：一是民族自治地方的“地方利益”与“少数民族群体利益”的关系；二是当地实行区域自治、行使自治权利的少数民族群体的利益与该地域范围内其他各民族群体以及联合行使自治权利的少数民族群体利益之间的关系；三是不同层级的国家行政区划体系与行使自治权利的少数民族群体之间的关系。由此而产生了自治的“名”与“实”的争论。 3．自治的“名”、“实”之争：群体意志的形成和群体权利行使方式的追问 中国民族区域自治地方的命名一般是按照“地方名称+民族名称+行政地位”的顺序组成（例如“宁夏—回族—自治区”），这样一来，在通常情况下，某一特定的自治地方都是与某一特定的民族联系在一起。因此，中国的民族区域自治制度在特定的地域内区分“实行区域自治的民族”和其他居住在该自治区域内的民族，并规定了一项重要原则，即各自治地方政府的行政首长由“实行区域自治的民族”的成员担任。由此可见，中国这种在各少数民族聚居的地区以地域为范围行使的自治就明显具有群体权利的色彩。可是，当我们循着群体权利的线索对这一制度的安排进行追问时，便会产生许多要问的问题，例如：依据《自治法》行使自治权利的少数民族群体是否真的成为这种自治权利的主体？如果答案是肯定的，那么这种作为权利主体的少数民族群体成员是依据怎样的方式组织起来的？它们依据怎样的组织和决策规则形成其群体意志？这种群体意志又如何在这一制度安排中予以表达和得到考虑，从而实现该群体权利（例如作为《宪法》和现行《自治法》所列的少数民族“发展自己的语言文字的自由”，“保持或者改革自己风俗习惯的自由”）的恰当行使并获益？还有，中国的民族区域自治制度中不同少数民族联合实行自治的地方各民族的自治权利究竟是如何行使的？当这种权利受到侵犯时，该少数民族群体又是怎样寻求和得到救济的？实行自治权利的少数民族群体处理本民族的内部事务与自治机关处理自治地方的事务是如何整合在一起的？

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	fficeffice" /> 三、问题的讨论：结合两种自治的原理和相关法律技术要求 1．为群体利益设定区域自治制度的原理 上述所列的诸多问题，一言以蔽之，就是在中国的民族区域自治制度中，少数民族作为一种群体的利益和权利是怎样得到确认和维护的。群体权利对于人类现有的政治理论家们设计的理想政体以及传统的人权保障机制都是一种新的挑战。这是由于以往的现代国家理想政体的设计都是基于个人权利的考虑之上，忽视了一国范围内的人口在文化认同等方面的差异，因此现存的多民族国家都面临着一系列为实现这种群体利益的方式而存在的技术上的困难。这些困难至少包含以下几个方面：在国家或地方各级的代议制机关中如何确定要被代表的群体；该群体意志的形成方式；该群体在代议制机关中究竟应当占有多少席位；群体代表怎样才被认为是群体利益的可靠代表等等。在中国现有的法律框架中，这一方面的关键问题首先在形式上表现为尽管中国有55个少数民族群体被国家正式确认，但是不存在任何一个组织可以被视为合法地代表一个族群，形成该少数民族群体的意志，并作出代表其族群利益的决定。 对少数民族群体权利的主张通常主要基于两种理由：一是作为历史形成的社会制度化歧视的一种补救。这种补救是针对在政治或其他公共事务中长期以来对该群体表达其意见和利益的阻碍，而采取的政治上的“优惠政策”。自治的制度安排也可以是其中的一种。由于这类优惠政策是以政治压迫的后遗作用的存在为前提条件的，一旦这种情况消失，该优惠政策就应立刻停止，否则它将妨害民族平等的原则。因此，立于这一正当性说明之上的民族区域自治必然是一种临时性的措施，而且为了恰当地适用这一政策，必须正确评估各种受压迫和歧视的群体。依据中国的现实，中国保护少数民族利益的自治安排还应依据历史事实，人口较少民族不但受到汉族的压制，还受到当地大少数民族的压制，其自治权利更应得到有效的保护；另一种理由则是基于国家在民族性上的中立论。为了达到各民族利益上的恰当平衡，少数民族群体只有在其成为多数的聚居地方建立自治机构，或者在有关其族群的事务方面能够作出自己的决定，方可抵御多数人群体利用国家机器作出不利于他们的决定。在这一意义上设定的自治安排就不是一项临时性的措施，民族自治的制度安排要求依此应被视为内在的和永久性的。在这一方面的前提条件是须认清并不是各种民族群体都需要实行地方自治，例如宗教上的少数人群体就不一定通过地方自治来实现其管理内部事务的权利。与此相适应，在国家公法制度中设置必要的程序安排以防范任何一级国家组织对这种自治制度的侵害也就显得十分必要，因为如果自治机关以外的机构可以无须商之于该少数民族群体或征得其同意就可以单方面修改或取消这种自治安排，该少数民族的自治就没有任何制度的保障，由此又要求确保相关少数民族群体在任何可能解释或修改其自治制度安排的机构中有恰当的代表和否决权。 上述所有这些有关自治制度安排的原理问题都涉及群体权利。本文以下仅就结合“区域自治”和“民族自治”所需的制度技术的讨论来说明这一问题。 2．自治：权利（rights）还是权力（power） 要清楚地认识“区域自治”和“民族自治”以及这两种自治的内涵，首先应当诘问的是这里讲的自治（autonomy）是一种自治权利（autonomous right）还是自治权力（autonomous power）。在使用中文时，权利和权力这两个词极易混同，事实上，在日常使用中往往只简称为“自治权”，这种含糊的用法可以被用作不同的理解。这种混同，使得自治作为一种少数民族群体的权利必须转换为自治地方国家机关权力的关键环节被忽略了。 权利所代表的是一种善和利益，在权利的意义上，“民族自治”的权利主体是民族或少数民族群体，“区域自治”的权利主体是该地方的全体居民。而自治地方机关的权力即通常所称的“自治权”实质是一种国家权力，行使这种权力的只能是国家的立法、司法、行政等机关。地方自治权力是指地方自治机关所享有的相对独立的权力，在权能的种类上和权限的范围上，不同的制度安排中对自治权的界定是不一样的。民族自治作为一种群体权利要转换成权力意义上的民族自治或与（权利或权力意义上的）区域自治相结合，尚有赖于一些必要的前提条件和法律技术的设计。 3．为特定的少数民族群体利益而设置的地方自治的功能及其制度保障 自治的类型可依不同的标准来进行划分，其中最重要的是分为地方性自治和非地方性自治。地方性自治是不同类型的自治中最常见的一种。它是在一国领土主权的原则下赋予一个或数个地区一种特殊的地位，由该地区组成的自治机关自主地管理某些本地区的事务。 地方性自治或称区域自治可以由于历史的或其他原因并不是为少数民族群体而设立，例如中国的香港和澳门特别行政区，而作为用来特别保护少数民族的设置则是旨在补救少数民族群体在一国范围内进行决策时有效参与原则的不足。为了防范在国家或中央政府一级多数人的决定可能造成的对少数人群体的不利和侵害，少数民族在其聚居地方可以依据这种自治制度在某些有关该少数民族群体利益的事务方面自己作出决定。这种对外防御的功能特别适合于中国社会的民族群体政治的需要。这是因为在中国少数民族尽管在绝对人口数上有一亿之众，但相对于作为多数民族群体的汉族人口，从过去到现在，55个少数民族作为一个整体的人口比例一直不到10%（从6%逐渐上升为9%），而汉族则占压倒多数。依据现有的制度安排，在中央一级国家机构中的决策，不能完全有效地防止多数人群体作出不利于少数民族群体利益的决定。这可以从中国全国人大的民族代表人数比例和决策机制两个方面来说明。首先，依据现行全国人大对少数民族代表名额分配方案的规定，尽管55个少数民族的代表数约占全国人大代表总数的12%，但仍存在少数民族代表作为一个整个在国家一级的决策机构中相对于汉族仍然处于少数的事实。其次，从中央国家一级的决策机制来看，在决策制度上依据多数人的决定为原则占据主导性地位，这种设置也不能使各少数民族群体或代表在直接与其民族利益相关的事务方面对国家的决策施加具有实质性的影响。 要确保少数民族群体的正当权利在国家一级的决策过程中不受到忽视和压制，在程序的设置上有一些可供选择的方法。首先，应确保该少数民族群体的代表不仅在其个人民族身份上属于该民族，而且确实是该民族群体利益的真正可靠的代表；其次对于直接影响到特定少数民族群体利益的事务的决策规定相应的咨商的程序，以保证这类决策的作出从其计划的早期开始就考虑到真正可以代表相关少数民族群体利益的机构及相关成员的意见和要求，此外，在决定通过的程序中也可以设置相关少数民族群体代表的否决权机制以确保少数民族群体利益在“少数服从多数”的决策机制中得到恰当的维护。而在少数民族聚居的地方实行区域自治，也正是另一种可供选择的有效的防御和矫正措施。 不同的自治形式由于其功能上的不同，也有其实施的前提条件。前述的一种代表少数民族群体机构的存在是“属人自治”（personal autonomy）或称功能性自治（functional autonomy）的前提条件。这种自治在组织形式上表现为存在各种民族群体自己的议会组织或社团。其最主要的功能就是合乎逻辑地就纯属一个民族群体的内部事务，诸如该族群的语言、文化教育的发展或宗教、风俗习惯等方面作出代表一个群体的决定。而地方自治作为特定民族群体利益保护的一种形式，至少应具备以下两个前提条件：（1）居住在该地域范围内的这一特定民族群体构成当地的相对多数人；（2）该地域的地理界限是划定清楚的。 从民族构成的人口比例关系来看，之所以要求居住在该地域范围内的特定民族群体构成当地的相对多数，是因为只有在这种情况下，作为“民族自治”权利的主体（实行自治的少数民族群体）与“区域自治”权利的主体（地域范围内的全体居民）在当地代议制机关中的代表比例才能相协调，从而构成一种结合。当然，这种设定又是以选举制度上的多数制和决策制度上的依据多数人的决定为前提条件的。因为作为在该地域范围内人口上占多数的少数民族群体，依据多数制的选举制度，在代议制机构中以依据多数人的决定的决策制度进行立法或作出其他决定，并由该地方社会的权威执行机构（行政机关）和监督机构（司法机关）来实施这种自治，由此特定民族群体的自治权利便合乎逻辑地转化为地方公共权威机构的权力（自治权）。 从这一方面来比照中国民族区域自治制度的安排，情况显得十分复杂。中国以往和现行的法律法规对于建立自治地方的少数民族的人口规模并没有明确的要求，也没有要求“实行自治的少数民族”在其人口比例上应超过半数。事实上，尽管在一些现行成立的民族自治地方，“实行自治”或“联合实行自治”的少数民族的人口有超过半数以上的，但其毕竟只占少数。在这种情况下，如何解决该民族处理其内部事务同时又实行地方自治之间的矛盾呢？而当一个以上的民族都作为“实行区域自治的民族”且在人口比例上未形成当地人口的多数时，如何结合两种自治在法律技术上就变得尤其复杂。从现行制度的安排看，民族区域自治的核心问题被认为是“自治机关的民族化”。而自治机关民族化的“主要标志”或“中心环节”，又是自治机关的干部民族化。这里，合乎逻辑的解读是“民族自治”作为一种群体权利，是通过该少数民族群体的成员参与当地自治机关的工作而实现向自治权力的转换的，它是实行区域自治的民族对本民族地方性事务能够真正当家作主的基本表现形式。

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	fficeffice" />三、问题的讨论：结合两种自治的原理和相关法律技术要求 3．为特定的少数民族群体利益而设置的地方自治的功能及其制度保障 这里，我们可以通过对当时计划成立广西壮族自治区时有关人口比例关系等方面的讨论，来进一步讨论和阐述这类问题。在计划成立广西壮族自治区时，有两种方案，一种承袭原先广西省的建制，将其直接改建为壮族自治区，称为“合的方案”，另一种是把广西划分为两个部分，即保留广西省的建制，但仅使其管辖该省的东部地区，另把该省的西部壮族聚居地区划出来建立壮族自治区，称为“分的方案”。主张分的方案的一个重要理由，就是原先广西省的汉族比壮族人多，当时广西全省总人口1759万，其中汉族1027万， 占总人口的58.4%，壮族约650万，占总人口的36.9%。主张合的方案的理由在于：（1）鉴于当地各民族人口的分布情况，建立一个纯粹单一的壮族自治区是不可能的。（2）分的方案不利于发展经济。据当时的估算，壮族聚居地区约占全省面积60%，汉族聚居地区约占全省面积30%，其他少数民族聚居地区约占全省面积10%。汉、壮两族聚居地区的面积同他们的人口比例恰成相反的对照。如果把广西汉、壮两族双方的人口和土地面积结合起来，就正是门当户对；并且，依据分的方案，地域的划分将汉族聚居的东部农业区和壮族以及其他少数民族聚居的西部工矿业分隔开来，不利于共同发展。（3）合的方案更有利于民族团结和合作的方向，因为汉族的人口较多，文化、技术水平较高，将汉族与壮族等其他少数民族联合在一个地方行政单位内，正可以帮助少数民族发展当地经济。最后，合的方案成为广西壮族自治区成立的基础。 从对以上广西壮族自治区成立所采方案依据的分析，可以看出，这种民族区域自治制度的安排更注重广西作为一个省的地方利益和该地区各民族互助合作关系的发展，因此为了保障少数民族自主管理自己群体内部事务，民族自治地方机关民族化的问题就成为这种自治制度安排的核心问题。 民族区域自治地方自治机构的民族化包括民族干部、民族语言和民族风俗习惯这三个方面的含义，但又以民族干部的问题为其核心，民族干部的比例问题成为调整当地各种群体利益关系的中心。再以广西壮族自治区为例，在如何解决民族自治地方，少数民族自治，汉族又占多数的问题，依据周恩来的指示，是考虑在自治区的执行机关和权力机关中对各民族人员作适当的安排。他说“既然是壮族自治区，行政领导人就应该由壮族人担任；因为汉族占多数，在人民代表中，汉族代表比例应该与人口比例相适应，人大常委会的委员长也可以考虑是汉族人。这样才符合实际情况，可以起互相制约的作用。”李维汉对于相关问题的意见更为具体。他认为“从广西各民族的比例关系来说，自治区的自治机关同时带有联合政府的性质……使汉族、壮族和其他少数民族的干部都占有相当的必要的地位……自治区人民代表大会代表的产生，可以按照现行选举法的规定，以人口为基础，适当照顾各少数民族……由于汉族在人口中所占的比例大，汉人代表的比重势比也大一些……在自治区人民委员会的委员中和正职厅、局长以上的职务中……壮族人员在这些职务中所占的比例，可以相当于50%左右；为了更有利于民族团结，可以考虑稍低于50%。自治机关中其他工作人员的民族成分，以不规定比例为宜……”。 以上引述的意见和讲话最终都是作为广西壮族自治区的建立乃至中国民族区域自治制度安排中解决这类具体问题的政策性依据和指导思想。由此我们可以看出中国的民族区域自治是以让少数民族地区的各民族群体成员个人（而非群体）以其特定的民族身份参与管理地方性事务（而非群体事务）的制度。在这种制度架构中，重要的问题是在于各民族群体成员在当地各政府机关任职的比例关系，但对其是否真实代表其所属民族群体的利益倒显得不那么重要。 在现有的制度安排中，我们不难发现“区域自治”的主体、“民族自治”的主体以及“实行区域自治的民族”以外的其他群体之间的矛盾。这里需要特别指出的是：设立保护某一特定少数民族群体利益的地方自治需要解决特别复杂的技术问题，即恰当合理地调整该地区范围内不同民族群体及其成员之间的利益关系，否则便难以克服其制度的局限性。这种局限性主要仍然是由其前提条件引起的。要求该少数民族群体人口为多数的结果之一是造成“多数人的倒置”，即该先前在国家范围内的少数民族群体在当地社会中相对于其他的群体成了多数并获得了权力，这可能导致对当地“新”的少数群体的压制。与此同时，为追求这一目标，某些地方的少数民族群体可能采取各种方式来改变人口结构，他们会主张重新划定行政疆界，或为建立一个在民族上纯净的地域而进行种族清洗，这种诉求无疑都会带来民族关系的紧张甚至暴力冲突。因此，有关的防止歧视的法律措施必不可少地要与这种自治的安排同时建立。认真检讨中国在建立民族区域自治的过程中涉及民族人口构成比例和划界问题的讨论和决策过程，对于认识这一制度本身颇多助益。

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	四、结语：可能的解决问题的途径 fficeffice" /> 这里，反过来回顾本文在开篇就提到的中国的民族区域自治“是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合”，基于前述的分析，民族区域自治作为“政治因素”与“经济因素”的结合可以解读为：“政治因素”的内涵主要有两种，一是民族区域自治是民族平等的主要标志，民族压迫制度废除以后，民族平等在政治上的主要内容，就是各少数民族对于本民族自治地方的地方性的事务实行当家作主；二是民族区域自治使少数民族愿意同汉族和其他少数民族结成民族大家庭，自愿联合成为一个统一国家的政治基础。而“经济因素”则是指一个地区范围内的经济合作关系，当民族区域自治地方的建立使得在经济上少数民族与汉族之间形成一种相互依存的互补的经济关系，便也有助于民族团结和民族平等，达到“政治因素”与“经济因素”的正确结合。但是，作为“民族自治”与“区域自治”结合的恰当性，如果从群体权利的角度来观察，有些问题尚需进一步探讨。譬如，组成自治也方的民族构成和人口比例如何能满足本文所设定的特别为少数民族群体权利而设置的地方自治制度的前提条件的问题；地方自治机关行使自治权力的活动如何与实行区域自治的少数民族行使其群体自治权利的行为相吻合的问题；地方自治机关行使其职能处理的事项上如何明确区分少数民族群体自己的事务、当地的地方性事务以及对当地的少数民族群体有直接影响的事务，并采取不同的行政程序和方式来确保少数民族对自己的事务当家作主的问题；在地方自治机关的决策程序上仍然采取的是单一的依据多数人决定的原则；在少数民族群体利益的代表性方面，须有恰当的组织实体和程序制度保证形成代表其群体意志的权威意见，并选出在地方自治机关（尤其是代议制机关）中可靠的少数民族群体利益的代表。除此之外，在现有的制度技术上还存在既保障实行区域自治的民族行使自治权利，又保障当地其他民族和汉族群体成员依法律平等地享受其参与公共事务权利的问题。 有效地保护少数民族的权利是基于普遍的人权保护和制度化的民主政治的基础之上的。仅仅是抽象地谈论或宣告这类价值理念是不够的，必须有与之相适应的制度技术来细致调整制度运行过程中各种相互冲突的利益关系。没有一套作为工具理性的法律制度上的精心设计，空洞的道德理念只能作为一种政治的宣言，并可能引发制度现实与道德理念之间的紧张。中国民族区域自治制度在其对群体权利的宣告与具体制度设计和安排中对可能导致的各种利益冲突的认识上还有不足之处，以道德的规范而不是以法律的技术来解决问题，是特别需要重视的。 在这样一种自治制度的安排中，少数民族当家作主确实并不完全有赖于具有该少数民族群体成员身份的人在当地自治机关所任干部比例的多少，因为这并不是真正自治的全部含义，而只是少数民族参与地方公共事务的形式和这种参与的程度问题。作者认为：依据本文的设定，检验“民族自治”的关键在于对实质性地影响到少数民族群体利益及其群体内部事务（如语言、文化、习俗等的保持和发展）方面，是否真正由该群体的组织来表达其意愿和作出最终决定。 认真总结半个多世纪以来中国民族区域自治制度的实践和完善有关制度建设的努力，或许可以成为探究有效整合多元文化，并达成各民族群体及其成员平等相处、协调发展的机制。在中国，目前被认定为少数民族的群体和个人的情况复杂，不同的民族群体因其所期待的利益不同而具有不同的要求，少数民族权利的保护也可以通过不同的方式来进行。在现行国际法和联合国文件中所指的民族、宗教和语言上的少数人群体，尽管并不是严格划分少数人群体的界线依据，但是它提示我们不同民族群体对于制度化地处理其内部事务的安排也有不同的需求。例如，作为宗教上的少数人群体，并不一定要以地方自治来解决其权利保护问题。因此，目前可能解决问题的途径是不仅需要在制度原理和制度技术的层面上讨论中国民族区域自治制度，并完善与群体权利的确认、行使和保护以及该类权利与地方国家公共权力之间相关联的各种制度设置，与此同时，探究中国各民族群体及其成员平等、有效参与社会公共生活的其他恰当的形式实属必要，采取各种可能的功能性自治（尤其是文化自治）的方式，是应当予以积极考虑的选择。这类自治方式的采用可以成为现行中国民族区域自治制度达成其设定价值目标的有效补充。 （作者系中国社会科学院民族研究所副研究员） 主要参考文献： （1）《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991年 （2）毛泽东：《在中国共产党全国代表会议上的讲话》，《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社，1994年版 （3）周恩来：《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》，《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社，1994年版 （4）周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，载《周恩来选集》（下卷）人民出版社，1984年 （5）李维汉：《关于建立壮族自治区问题的一些看法和意见》，载《统一战线问题与民族问题》，人民出版社，1981年版 （6）《乌兰夫论民族工作》，中共党史出版社，1997年 （7）hans-joachim heintze：“on the understanding of autonomy”，in markku suksi（ed.），autonomy：applications and implications，kluwer law international，1998 （8）kymlicka，w.，multicultural citizenship，clarendon press，oxford，1995，chapter 6. （9）《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年 （10）王柯：《民族与国家》，中国社会科学出版社，2001年 ［抄录者的话：原文中的参考文献列于每一页的下方，难以照抄，故抄其主要部分列于文章后供参考］

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	特别推荐：本帖第4楼的内容，关于广西壮族自治区的，摘录几段如下： 『在计划成立广西壮族自治区时，有两种方案，一种承袭原先广西省的建制，将其直接改建为壮族自治区，称为“合的方案”，另一种是把广西划分为两个部分，即保留广西省的建制，但仅使其管辖该省的东部地区，另把该省的西部壮族聚居地区划出来建立壮族自治区，称为“分的方案”。主张分的方案的一个重要理由，就是原先广西省的汉族比壮族人多，当时广西全省总人口1759万，其中汉族1027万， 占总人口的58.4%，壮族约650万，占总人口的36.9%。主张合的方案的理由在于：（1）鉴于当地各民族人口的分布情况，建立一个纯粹单一的壮族自治区是不可能的。（2）分的方案不利于发展经济。据当时的估算，壮族聚居地区约占全省面积60%，汉族聚居地区约占全省面积30%，其他少数民族聚居地区约占全省面积10%。汉、壮两族聚居地区的面积同他们的人口比例恰成相反的对照。如果把广西汉、壮两族双方的人口和土地面积结合起来，就正是门当户对；并且，依据分的方案，地域的划分将汉族聚居的东部农业区和壮族以及其他少数民族聚居的西部工矿业分隔开来，不利于共同发展。（3）合的方案更有利于民族团结和合作的方向，因为汉族的人口较多，文化、技术水平较高，将汉族与壮族等其他少数民族联合在一个地方行政单位内，正可以帮助少数民族发展当地经济。最后，合的方案成为广西壮族自治区成立的基础。』 『再以广西壮族自治区为例，在如何解决民族自治地方，少数民族自治，汉族又占多数的问题，依据周恩来的指示，是考虑在自治区的执行机关和权力机关中对各民族人员作适当的安排。他说“既然是壮族自治区，行政领导人就应该由壮族人担任；因为汉族占多数，在人民代表中，汉族代表比例应该与人口比例相适应，人大常委会的委员长也可以考虑是汉族人。这样才符合实际情况，可以起互相制约的作用。”』 『由此我们可以看出中国的民族区域自治是以让少数民族地区的各民族群体成员个人（而非群体）以其特定的民族身份参与管理地方性事务（而非群体事务）的制度。在这种制度架构中，重要的问题是在于各民族群体成员在当地各政府机关任职的比例关系，但对其是否真实代表其所属民族群体的利益倒显得不那么重要。』 链接： 中共民族政策的理论及演进［转载］ dispbbs.asp?boardID=12&ID=786 中国与前苏联民族语言问题对比［文摘］ dispbbs.asp?boardID=12&ID=891 民族区域自治与中国少数民族的生存权和发展权 dispbbs.asp?boardID=12&ID=1048 关于自治权行使过程中的问题与对策思考 ——权利与少数民族 dispbbs.asp?boardID=12&ID=925 [转帖]关于建立广西僮族自治区和宁夏回族自治区的报告(1957) dispbbs.asp?boardID=12&ID=947 资料来源： http://www.people.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/1jie/newfiles/d1170.html “民族区域自治国际学术研讨会”评述（王铁志 2001年 北京） dispbbs.asp?boardID=12&ID=1047 《国际视野中的民族区域自治》目录 dispbbs.asp?boardID=12&ID=1045 [此贴子已经被作者于2004-5-16 2:14:32编辑过]