我国民族区域自治地方的立法现状与展望

劢嘏艨

	中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。据中央政府识别并确认的少数民族现有五十六个，人数约占全国总人口的8.41%。 中国历代中央政权，大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。汉朝在今中国新疆地区设立的西域都护府，唐朝在这一地区设立的安西和北庭两大都护府，都只管理军政要务。清朝中央政权针对不同民族地区的特点采取了不同的治理措施：蒙古族地区实行盟旗制度;对西藏则派驻藏大臣，通过册封达赖和班禅两大活佛实行政教合一制度;在新疆维吾尔族最集中的地区实行伯克制度;对南方一些少数民族地区则实行土司制度。 中国中央政府合久必分和分久必合的历史实际上也是一部少数民族和中央政府的关系史、分权史。 　　一、 设立民族区域自治制度的背景和初衷 　　虽然历史不能假设，但是近代中国革命先驱孙中山先生在倡导民主共和的同时还是优先喊出了“驱除鞑虏”的口号，不能不让人联想到少数民族统治整个华夏文明三百年来的惨淡收场。也许明王朝的腐败和灭亡是历史的一个必然，意味着一个时代主流民族统治的终结，同时也孕育着新的多民族共治的萌芽。近代，杨度所鼓吹的“君主立宪”，在一定程度上，仍然是出于民族问题的优先考虑。 　　我国在新中国成立之初依据民族聚集和分布的特点，实施民族区域自治制度，至少有积极发展和消极防御的双重考虑。一方面，中国在大陆地区实行社会主义制度。这一制度的本质要求是消除两极分化，迈向共同富裕。少数民族地区由于民族习惯和地域特征，长期以农业、畜牧业或狩猎为主要生活来源，伴随一点简单的初级农产品加工业和轻工业，经济水平落后、起点低，再加上思想单纯、保守，过着靠天吃饭的简朴生活。社会主义中国要和谐发展，不仅是汉族的发展，必须考虑占据相当人口比例和领土的少数民族的共同发展。另一方面，国家统一不久，民族问题和地方势力、城乡差异问题胶着在一起，比较复杂;民族问题受到各种反对力量的煽动，民族矛盾有被全面激化的潜在危险。经历了民国，地方自治虽很快地演变为地方割据，但总也算积累了一点经验，为理想中的民主制度下的民族区域自治提供了制度实践的可能性。所以，中国的民族区域自治历来强调民族自治与区域自治的双重性，既反对绝对的民族自治(更严格区分于民族自决)，也反对单纯的区域自治(区别于地方自治，以维护国家单一制的结构形式)。一九四九年的《共同纲领》和一九五二年由政务院发布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出明确规定，是我国实行民族区域自治的最初法律依据。但是在这一制度真正被培育、建设、发展起来之前，中国建国初期奉行的“政治挂帅”以及不久后随之而来的“文革浩劫”彻底打破了这种可能性，民族区域自治地方的发展呈现两条截然不同的路径。其一是经济发达、接近汉族的地区在制度层面上几乎完全“汉化”，融入到整体的政治斗争中去;其二是经济落后、交通和信息闭塞的地区，仍然停留在历史的制度水平上，几乎和建国以前甚至更早的时期没有什么两样。民族区域自治制度的重提已经是八十年代的事了。八十年代，中国的政治、经济形势和国际格局已经发生了重大的变化，当时全国的工作重心逐渐转移到经济工作，在这一时期重新考虑民族区域自治制度被赋予了更多的积极的因素。当然，煽动民族分裂的势力从来没有停止过活动，发展的观念要求以促进民族地方的经济发展来维护国家的统一。 大理州的民族法制建设也大体起步于这个时期。在一九八四年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布的两年后，一九八六年十一月，大理白族自治州人代会通过了《云南省大理白族自治州自治条例》。在随后的近二十年里，大理白族自治州人代会陆陆续续通过了《大理白族自治州风景名胜区管理条例》等六项 单行条例，对保障自治州自治权利的行使，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系、促进经济发展、建立和谐社会起到了积极的作用。 　　二、 民族区域自治地方的立法现状和评析 　　(一) 立法现状简介 　　如前所述，从一九八六年到二OO六年的二十年里，大理白族自治州陆续通过了地方自治条例和若干单行条例，内容主要涉及自然风景、环境保护和危害本地域社会安全比较突出的毒品问题和赌博问题。《云南省大理白族自治州自治条例》共十章七十条，大致的章节结构和国家《民族区域自治法》相仿，包括第一章总则、第二章自治机关、第三章自治州人民法院和人民检察院、第四章自治州的干部队伍建设、第五章自治州的经济建设、第六章自治州的财政金融管理、第七章自治州的社会事业、第八章自治州的贫困山区建设和第九章附则。其中第五到第八章结合了自治州经济、社会事业发展的实际情况，体现了大理白族自治州的特点。 　　《云南省大理白族自治州洱海管理条例》是大理州人大在一九八八年三月通过的第一例单行条例 。洱海是大理白族居民的母亲湖。该条例的制定为加强对洱海资源的保护管理和合理开发利用，保障沿海地区人民生命财产安全和促进自治州社会经济的持续发展起到了积极作用。该条例还规定了对实施本条例有积极贡献的奖励措施和违法应承担的法律责任。 　　《大理白族自治州禁毒条例》，是大理州人大在一九九五年四月通过的第二例单行条例。该条例针对本地域贩毒、运输毒品行为猖獗的现实，为了严厉禁绝毒品，保护公民身心健康，维护社会治安治序而制定。条例中列举了大量不足以构成犯罪的涉毒行为，并一一规定了行政处罚措施。 　　时隔一年，大理州人大又通过了《大理白族自治州禁止赌博条例》，与前次所制定的单行条例相仿，该条例针对本地域赌博行为盛行，可能严重干扰正常的社会秩序和良好的社会精神风貌而制定。单行条例列举了一系列尚不足以构成犯罪的涉赌行为，并相应规定了行政处罚措施。 　　二OO二年三月，大理州人大通过了又一单行条例——《大理白族自治州苍山保护管理条例》。该条例主要是为了加强对苍山的保护管理和合理开发利用，对苍山的保护范围和州属有关政府和职能部门的职责作了比较明确的划定，并规定了违反相应规定的法律责任。 二OO四年一月，大理州人大通过了《大理白族自治州鸡足山管理区条例》，并修订了一九八八年州人大常委会制定的《云南省大理白族自治州洱海管理条例》。前者主要是为了加强滇西佛教名山——鸡足山的保护管理和合理开发利用，后者则对已有的规定作了一系列技术上的重新处理。 　　以上自治条例和单行条例，根据我国《立法法》的规定，已被纳入到我国正式的法律渊源之中，具有法律效力。另根据我国《行政诉讼法》，少数民族区域自治地方的自治条例和单行条例属于法院审理民族区域自治范围内行政案件的定案依据，其效力虽仅限于一定的地域，但却高于同属于法律渊源的行政规章。后者属于法院参照适用，并有权依法进行司法审查。 　　(二)立法情况简析 　　以大理州为例，少数民族区域自治地方立法从数量上来看，十分有限。从一九八四年国家颁布《民族区域自治法》至今，时间已逾二十年，而大理州在此期间一共仅完成了七项立法。其中包括一部自治条例，六部单行条例。 　　从质量上看，民族区域自治地方的立法还有待进一步提高，以达到国家所授予的民族区域“自治”的本意。在我国现有的宪政框架下，由宪法和法律(《民族区域自治法》、《立法法》等)授予所有少数民族区域自治地方立法权。而根据《立法法》，在其他行政区域，仅有较大的城市(通常是副省级)和省级行政区划才享有立法权。民族区域自治地方更有可以根据本民族区域的特点，变通执行上位法的特权。《民族区域自治法》第二十四条甚至授予了民族区域自治地方“警察权”。 　　从大理白族自治州现有的立法情况来看，几乎所有的单行条例和自治条例都没有突破法律和地方性法规，甚至没有突破行政规章， 也几乎没有体现民族区域自治的特色。 如果一定要说有什么特点，只不过具有一般的地方特色罢了 。大理州所制定的单行条例，无论是针对禁毒还是禁赌，或者保护自然环境，基本都是在具体适用上位已有的立法，或者是将上级政府、部门制定的规章具体化、特定化。从立法技术和效力上讲，下位法要根据上位法，或者不得与上位法相冲突，本来无可厚非;但是我国《立法法》和《民族区域自治法》给予了民族区域自治地方特殊的立法自治权，其效力几乎等于法律。在特定的地域内对上位法所作的变通，实质上在该地域内有着最高的法律效力。 　　在我们调研的过程中，有些官员作如下解释：由于白族和汉族融合较为深入。白族地区，特别是经济相对发达的地区汉化程度比较严重，在生活习惯和工作习惯等各方面已经比较接近汉族，无需在立法上给予特殊规定。而白族传统文化也逐渐融入汉文化，并不需要在立法上给予特殊保障。 　三、 民族区域自治地方立法制度的展望 　　如果从新中国建国之初，就开始计算，我国的民族区域自治制度已经实行了五十多年了。今天，该项制度仍然在主张各民族平等和发扬民族团结方面起着十分重要的基础作用。但是，如果对该制度的建立初衷和运行现状作一个诚实的反思，不难发现，其中的差距也同样明显。 　　从倡导法治的角度来看 ，民族区域自治地方立法之初的主要贡献在于，将国家的、地方的法律法规和规章通过自身的消化，转变为自治条例、单行条例，通过地方自行立法的程序予以进一步确立适用，并在少数民族区域内予以传播和推广。这对于在少数民族区域自治地方内部树立法律意识、法治意识有着十分重要的作用。但是，近年来，随着国家普法工作的深入推行，以及地方政府的积极配合，少数民族区域自治地方立法的这一功能基本上已经弱化，不再具有特殊意义了。 　　这样，随着民族融合(包括经济上的、文化上的、感情上的和血缘上的)的进一步深入发展，民族区域自治地方的立法制度呈现两种路径。其一，随着民族差异性的削弱，逐步走向消亡(或实际上的名存实亡);其二，继续保留，但是不再以民族的差异为主轴，而逐步转向区域自治;在现有的法律框架下，为建立有中国特色的地方自治制度摸索路径、积累经验。而后者正是当代中国建立民主和法治社会的主要制度需求之一。 http://china.findlaw.cn/info/guojiafa/jiguanzuzhi/difang/minzuzizhi/20100727/125225.html

僚园星火

	中国历代中央政权，大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。 ------------------ 很反感“中央政权”的说法，正确地说是“中原政权”。 把中原政权说成中央政权，无非是把中原建立的国家抬高到正义的道德的高度来渺视其他民族建立的国家政权而已，把中原的历史凌驾于边疆的历史，然后把边疆政权对中原政权的反抗说成是非法的非正义的。说白了，还是“汉本位思想”和“中原中心论”在作怪。 个人认为，古代的王朝只不过是比较大的割据政权而已，如：唐、吐蕃、南诏等都是中国历史上的割据政权，只不过唐国的割据范围大一些罢了，而不能说唐是中央，其他的是地方。