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樟树精灵
新华网广西频道１２月２４日电（记者董振国 王秋凤）广西壮族自治区将全面开展“扩权强县”工作，通过直接下放和委托下放两种方式为县（市）扩权，共７２１项权限下放，２０１１年１月１０日前完成扩权交接。 这是广西壮族自治区２４日召开会议宣布的。 广西实施扩权强县改革将坚持减放并举、能放都放、权责一致、提高效能、重心下移原则。 根据减放并举原则，今后凡是没有法律、行政法规、国务院决定和地方性法规作为设定依据的行政许可项目将一律取消；凡是没有法律、行政法规、地方性法规、国务院文件、国务院部门规章及文件、自治区人民政府规章及文件作为设定依据的非行政许可审批项目，原则上予以取消。 根据能放都放原则，今后法律、法规、规章规定自治区、设区市、县有管理权但对管理权未做明确划分的，将直接下放至县一级；法律、法规、规章明确规定管理权属自治区、设区市的，将可以通过委托下放方式下放给县级行使。 同时，广西还将建立严格的管理制度和责任机制，坚持将扩大县级管理权限与创新服务方式、提高服务水平、提升行政效能相结合，逐步推进经济建设重心由设区市向县和县级市转移。
这是广西壮族自治区２４日召开会议宣布的。
广西实施扩权强县改革将坚持减放并举、能放都放、权责一致、提高效能、重心下移原则。
根据减放并举原则，今后凡是没有法律、行政法规、国务院决定和地方性法规作为设定依据的行政许可项目将一律取消；凡是没有法律、行政法规、地方性法规、国务院文件、国务院部门规章及文件、自治区人民政府规章及文件作为设定依据的非行政许可审批项目，原则上予以取消。
根据能放都放原则，今后法律、法规、规章规定自治区、设区市、县有管理权但对管理权未做明确划分的，将直接下放至县一级；法律、法规、规章明确规定管理权属自治区、设区市的，将可以通过委托下放方式下放给县级行使。
同时，广西还将建立严格的管理制度和责任机制，坚持将扩大县级管理权限与创新服务方式、提高服务水平、提升行政效能相结合，逐步推进经济建设重心由设区市向县和县级市转移。
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中国自古就有“郡县治，天下安”的古训，就现今中国的政权组织结构而言，县级政权处于这个体系承上启下的关键环节，“对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚;对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点”，而近年来面对基层治理中诸多问题不断涌现、特别是由于基层官民矛盾激化导致群体性事件频发的现实，中央高层对县级政权建设的重视尤其明显，并且相应的举动和改革措施也不断出台。
县级官员大轮训
近两三年内，中央对县级的主要官员进行了大规模地可谓建国以来所仅见的集中大轮训。请看下面一组事实：
2008年11月10日至26日，全国2000余名县委书记在中央党校、国家行政学院等五所国家级干部培训学校进行集中培训。（县委书记轮训的政治意涵）
从2009年2月18日起的70天内中国3080名县级公安局长分七批到北京接受集体培训。（鲁宁：公安局长）
2009年2月26日，首期基层检察长轮训班开课，最高检将用两年时间把全国3000余名基层检察院检察长全部轮训一遍。（干部下访是弥合基层社会裂痕的起点）
从2009年5月8日起，中纪委监察部分三批对全国2000名县纪委书记集中培训。（中纪委首次集训2000县纪委书记）
2010年8月6日，一共12期，历时近一年，培训全国3622名中级法院和基层法院院长——新中国成立以来规模最大、持续时间最长的法院院长培训班于此日落下帷幕。（ 中国最大规模法院院长轮训强调守住公正底线）
…………
如此高密度、大范围的轮训县级主要官员凸显了中央高层对县政建设一个鲜明思路：在不改变现有制度的前提下，提升县级干部的执政理念和执政能力，这种逻辑完全符合我们党一贯的政治逻辑：政治路线决定以后，干部或曰组织路线就是决定因素。但这里存在的问题在于：在制度不变的情况下，执政理念的改变或者执政能力的提高对解决问题能起多大作用？正如许耀桐教授观察到的那样：
很多官员经过培训后，认识的确提高了，接受了很多新知识，但回去以后，在原来的体制、机制里想求变，往往会碰“一鼻子灰”。
或者如有人对石首事件观察的那样：
全国县委书记和县公安局长大轮训刚刚结束不久,在石首就遇到了一次实战考试,一名厨师的非正常死亡却引起了群众性事件。当地政府应对突发事件所交出的答卷得分约等于零……
看来体制不变，执政者的行为方式很难因为几次培训和教育就发生改变。也正因为如此，不少人认为从体制入手才是县政改革的治本之策。诚如学者于建嵘所言：“培训是改良，不能算是改革。改革要改变的是权力的来源和结构”。
体制上的改革从何入手？从现在党和政府的实际操作来看，县政改革主要体现为两个方向。一个方向是在纵向权力结构中扩大县级政权的权力，即“强权扩县”，当前主要体现为“省管县”改革；另一方向是从横向上改革县级权力的运行，规范不同权力之间的关系，最近体现为对县委权力公开透明运行的要求。
“省管县”改革
目前我国大多数地区实行由地级市管理县的体制，而所谓的“省管县”顾名思义就是将县的管辖权由目前的市上移至省。按照学者汪玉凯的概括，当前的“省管县”改革大致有两个不同方向：
一个是象浙江那样，省管县主要表现为：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。即所谓的财政体制上的省管县，汪玉凯将之称之为浙江模式。
另一个方向是，以海南为代表的海南模式，不但财政权而且行政管理权也下放到县，是一种更全面的“强权扩县”。
就“省管县”改革的路径来看，浙江模式代表了当前改革的主流方向，而海南模式则代表着省管县的未来改革方向。这可以从中央所发布的文件中看出一二：2009年中央一号文件提出：推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。
2009年8月财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，并明确提出到2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。据悉，从1992年开始试行“省管县”改革后，全国已经有河北、山西、辽宁、江苏等18个省份，和北京、上海、天津、重庆4个直辖市，正在实行财政省直管县改革试验，约占全国省市的2/3。
对于“省管县”改革，学者们的评论不一。
《省直管县体制改革的实践创新》一书的作者张占斌教授认为，实行“强县扩权”和“省直管县”改革，有着鲜明的时代动因和深远的战略意义，在新的历史发展阶段，需要我们加深认识。
也有论者指出，实行“省管县”后，县级财政实力提高，公共服务能力增强；县域投资环境改善，经济发展活力增强；行政效率明显提高，“市刮县”现象得到遏制；城乡统筹能力提高。省直管县（市）是加快解决“城乡分治”问题的有效途径。
但也有学者则对目前的“省管县”改革持保留或质疑态度。这其中以学者于建嵘的观点最具代表性：
只在省市县三者的职权关系上做文章，很难取得真正的成效。体制性的突破，是要把县政自治作为县政改革的目标。
当然，并非所有人都如于建嵘那样对“省管县”改革持几乎完全否定的态度，相反，一些学者认为，“省管县”改革代表了县政改革的方向，只是当前的工作做的还不够，需要沿着这条路继续走下去，如中央党校的周天勇教授认为：
省管县改革，总体上可分三步进行：第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市，保留级别只负责管理城市本身，而由省直管县。
看来学者们在看待“省管县”改革的问题上还有不小的分歧，究竟哪种观点更正确一些，最好由将来的实践结果来回答了。
县委权力公开透明运行
另一项正由中央力推、地方积极实践的改革路向是有关县委权力公开透明运行的探索。
2010年11月，中央纪委、中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，这标志着之前在江苏省睢宁县、河北省成安县和成都市武侯区开展的县委权力公开透明运行试点工作正式由中央向全国推广。县委权力公开透明运行怎么个运行法？且看睢宁、成安、武侯三地的试点。
江苏睢宁县：独创了议决权、否决权分离制衡机制，提出对于重点工程、规划的审批等由县政府研究决定，县委常委会只保留否决权。
河北省成安县：形成国内首份“县委书记权力清单”，明确规定县委职权50项，县委常委职权185项，县委书记职权27项。此外，成安将县委中效力最大的人事任免权作为突破口，实行了公开预提名制、认可度测评制、公开通报制等6项制度。
成都市武侯区：在四川省第一个明确提出取消书记办公会，形成了常委会向全委会负责、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。
根据《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》的表述，县委权力公开透明运行主要包括：县委及县委书明确各自的职责和权限，并按照一套严格而又透明程序行使权力，重要事项决策公开，县委及县委书记接受多渠道监督等等。
问题是，这种规范县级权力尤其是县委书记权力运作和行使的改革能起多大作用？在实践操作中能走多远？
据悉，江苏睢宁在试点推行后，今年1-8月份，睢宁进京、赴省信访量同比下降57%、52%，且经济有了长足发展，10项指标在徐州市统计局列统的主要经济指标中位居第一。
作者肖华认为，“县委权力公开透明运行”意义重大，因为这样做，一可以明确县委权力，二则有利于权力监督，三是增加了县委书记的责任意识。
但是也有一些人对这种改革能否持续推进持怀疑态度。这些论者的核心观点在于，县委权力公开透明运行的要求无疑是让县委书记自限权力，而这无异于是童话。这样讲的根据在于，在县委书记的权力来源没有解决好的情况下，没有外部权力的监督与制约而完全靠自我监督与约束太不牢靠。
不过，在现实中真有这种能够自我监督并主动自我限权的人在，主导河北成安改革的县委书记王晓桦，主导江苏睢宁改革的县委书记王天琦恰恰都是这样的人。可以说，成安和睢宁两地之所以能够顺利推进县委权力公开透明运行的试点工作，正与这两个县委书记个人的施政理念、施政能力乃至个人性格和道德勇气密不可分。没有这些非常特殊的个人因素存在，很难说同样的改革能否在两地推行下去。但这也正是问题的关键所在：如果改革能否推进主要与领导者本人有关，那么这项改革的可复制性究竟有多大就要大大折扣了。
好在县委权力公开透明运行的试点工作11月份刚刚向全国推广，其在实际操作中的效果尚未可知，但愿以上的怀疑都属多余。
县权改革其他可能的方向
以上是在实践层面中央和地方正在实施的县权改革，而在这些实践之外一些学者还提供了其他一些县权改革的思路，这里不妨一起看下。
于建嵘认教授认为“强县扩权”这个“大方向”，有必要再思考。而真正的县权改革应该朝下面三个方向努力，
首先，县级政权能不能真正落实《宪法》所赋予的制度上的安排。比如做实人大代表选举。其次，县政长官能不能真正拿到人大来选，而不是组织的调。 再次，进行司法改革，树立司法权威。
可以看出，于建嵘教授在县政改革方向上关心的核心问题不是县级权力的管辖问题，而是其来源问题，在他看来，县权无论归市管还是归省管，都同样是一种对上负责的体制，唯有在县级政权实现真正的选举，建立起对下负责的体制，县权改革才算真正找对了方向。 许耀桐教授提出了县政改革的“四化八面”之说，所谓“四化”是指民主化、精简化、服务化、社会化，所谓“八面”就是县政改革要从八个方面改起，具体包括：党的改革、政府改革、人大改革、政协改革、选举改革、监督改革、思想观念改革、公共生活改革。
许教授的改革建议是一种全方位立体化的改革，不仅涉及对权力来源的改革，同时还涉及对权力行使及监督的改革，但是在这些改革中哪些在目前最紧迫？最重要？最可行？也就是，改革的重心和次序问题也许是需要进一步探讨的问题。 而学者吴国光的县权改革设想则非常注重改革的次序和步骤问题，如他所言： 可以先在县级实行司法独立，使县级司法机关脱离其与本县中共组织和县长的权力从属关系；同时也使各县境内的大众传播媒体脱离这种权力从属关系，走向独立与自由。继而可以试办县长和县议会直接选举，并重组选举之后的党政权力关系，将现有的政党活动改造为议会“内造”政党的活动。在这种选举过程中必然出现政团乃至政党竞争，这等于开放党禁。在初期阶段，可以将这种司法独立、出版自由和政党竞争都限制在一县境内，经过一两届选举后逐渐放开地域限制。
可以看出，吴国光的改革建议基本上是一种先法治后民主的改革路线，即从改革的可操作性方面考虑，在权力来源没解决的情况下，先解决权力的边界问题，可谓是一种自由先于民主的改革次序。
以上只是一些学者们对未来县政改革的设想，但现实中如何改，关键还在于执政党怎么做了。就目前而言，前述包括培训“县官”、“省管县”、县委权力公开透明运行等项改革都正在进行中，究竟能走到哪里，我们可以拭目以待。
http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=194914
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发表于 2010-12-26 22:56:00
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