民族区域自治与中国少数民族的生存权和发展权[转载]

沙南曼森

	摘选自《国际视野中的民族区域自治》（论文集，王铁志 沙伯力主编，民族出版社2002年9月第1版）    民族区域自治与中国少数民族的生存权和发展权                      果洪升     民族区域自治是新中国保障少数民族平等地位与充分享有民主、自治权利，真正实现当家作主的一项基本政治制度。从国家管理体制看，这种制度具有明显的延续性和历史继承性，符合中国的国情特点，是中国历史发展的一种必然趋势。民族区域自治制度不仅使少数民族生命、生存有了保障，而且能够在平等团结、互助合作、共同繁荣的原则下，各民族得到全面充分的发展，并不断向现代化迈进。因此，这种具有中国特色的制度，使少数民族的生存权和发展权得到了充分的实现。     一、民族区域自治是中华各民族历史发展的必然趋势     1．中央集权制度发展的延续性     中国是一个历史悠久的统一的多民族国家。各民族的祖先在几千年前就生活在祖国广大土地上。夏商周时期，华夏人民开发了中原地区，而周围被称为“四夷”的是不同民族的总称。每一个民族都用自己的辛勤劳动，开发了本地区，创造了自己光辉的历史和灿烂的文化。公元前221年秦始皇建立了封建中央集权制王朝，在边疆地区实行了有别于内地郡县的政权形式，设“道”，处理那里的特殊事务，中央设“典客”机构，掌管异民族事务。汉代在边疆设置了与内郡不同的边郡，实行减免赋税政策；有的地区仍然保持原统治制度；有的加封当地首领为王、侯、君长等，设置“大行令”，后改为“大鸿胪”机构，掌管异民族事务。在以后的三国、两晋、南北朝三百多年社会分裂与动荡时期，北方的匈奴、鲜卑、羯、氐等民族进入中原，建立了二十多个政权，大都采取了保持当地民族传统制度和“以夷治夷”政策。唐王朝承袭了以前统治者各项制度的精华，提出“华夷无别”、“华夷同重”政策，设“典客署”机构，掌管异民族事务。对周边其他民族地区保留当地原有统治机构或“华官参治”，或实行“监领制”，羁縻府州县制度化，使唐朝社会得以长期稳定。宋代先是北宋、辽、西夏鼎立，后是金、南宋对峙。元代，全国统一了行政区域，在汉族地区行汉法；在西南实行土官制度；对吐蕃由中央总制院（后改为宣政院）直接管辖。元时把国人分为四等，实行民族歧视与压迫政策，这是其统治短命的主要原因。明王朝重新确定了“内中华外夷狄”的大汉族主义统治，边疆各地设羁縻卫所，任当地民族首领为长官，改元土官制度为较严密控制的土司制度，在一些地区还派流官统治，实行“改土归流”。清王朝实行严格的中央集权统治，设“理藩院”掌管民族事务，实行大民族主义统治。清代基本上确定了现代我国各民族分布格局、边疆区划和领土版图。清朝中晚期，统治者腐败，资本主义列强人侵，外患不断，对外割地赔款，更加重了各族人民的贫困，社会各种矛盾激化。辛亥革命推翻了清王朝统治，结束了几千年的封建帝王制度，随后建立的中华民国仍然是单一制的集中制共和国体制。     2．近现代反帝反封建斗争的一体性     19世纪各帝国主义列强加紧了对中国的侵略。1840年英国发动了第一次鸦片战争，1856年英、法又发动了第二次鸦片战争，1861年美国入侵台湾，1874年日本占领台湾，俄国乘机并吞我国大片领土，1883—1885年中法战争，1888年英国入侵西藏，1894—1895年中日甲午战争，1900年八国联军攻占北京，半个多世纪，各帝国主义列强迫使清王朝签订了一系列不平等条约，帝国主义不仅掠夺了大量白银，而且还吞噬了中国广大领土，享有许多特权，清王朝已完全被帝国主义控制，使中国陷入了半殖民地半封建社会的深渊。中国社会的主要矛盾已由地主阶级与农民阶级的矛盾逐步转变为帝国主义与中华各民族的矛盾，封建主义与人民大众的矛盾已经降为次要地位。因此中国各民族人民的革命对象和任务转变为反帝反封建斗争。从鸦片战争开始，各族人民开展了广泛的斗争。当时广州三元里人民开展的抗英斗争，是中国近代史上第一次人民自发地反抗外国侵略的斗争。此后，太平天国运动，贵州苗民张秀眉领导的起义，云南彝族李文学、哈尼族田四浪、回族杜文秀领导的起义，陕西、甘肃回族人民起义等，都是反帝反封建性质的革命运动。19世纪末20世纪初，英、俄加紧了对我国西藏的入侵与争夺，并且阴谋进行分裂活动。西藏人民大规模抗英斗争连续不断，最为著名的江孜保卫战，充分显示了西藏广大僧俗人民保卫祖国领土、反对帝国主义侵略的决心。清王朝同帝国主义国家签订了一系列不平等条约，其巨额赔款摊派到全国各地，各级大小官吏又乘机勒索，旧捐新税层出不穷，各民族人民生活贫困，民不聊生。20世纪初几乎每年在全国都要发生数百起抗捐抗税和抢米斗争。孙中山领导的反帝反封建的民主革命推翻了近三百年的清王朝统治，从此两千多年的封建集权帝制在中国历史上结束了。孙中山建立的中华民国仍然是单一制中央集权资产阶级民主共和国，而不是复合体制的国家。这反映了中国国情的历史发展，是集权大一统体制的延续性和继承性。在近现代反帝反封建斗争中，各族人民已经形成一个整体，这就是中国各民族的一体性。     3．中国共产党领导形成一体多元的中华民族大家庭     1921年中国共产党在民主革命的高潮中建立，无论从时间上还是从社会思想基础看，中国共产党都是十月革命以后，马克思列宁主义传人中国与中国国情和民主革命相结合的产物。中国共产党成立时，就宣布了反帝反封建和实现民族平等的纲领。但在创建时期，由于当时国际共产主义运动中教条主义和把苏联经验神圣化的思潮盛行，中国共产党也受其严重影响，曾经提出“联邦”的口号。20世纪30年代日本军国主义对中国侵略日益严重，中国社会主要矛盾即中华各民族同日本侵略者的矛盾更加突出，中国各民族在中国共产党的领导下，已经形成一个整体，团结抗日，社会现实证明了“建立联邦”的口号不符合中国国情，在中国不可能真正实施，而且只能被侵略者分裂中国的阴谋所利用。要实现中国人民的民族自决权，就是要把中华民族从日本军国主义的民族压迫下解放出来，获得独立自主，建立自己的民主共和国。中华人民共和国成立后，废除了民族压迫剥削制度，真正实现了民族平等，在政权建设过程中，体现了各民族的平等地位和权利的保护。中国共产党团结和领导各族人民，经过长期斗争，取得了胜利，形成了平等团结、互助合作、共同繁荣的中华民族大家庭。     4．民族区域自治制度是历史发展的必然     中国共产党创建时期，曾经提出民族自决、自治，建立联邦国家的主张，但是经过十多年的实践，特别是中国社会主要矛盾已经是中华各民族同帝国主义的矛盾，反帝已经成为革命的第一项任务；而且历史上形成的各民族大杂居、小聚居的状况，使得每个民族自决独立，建立国家，已经不可能。真正的自决独立，就是各民族联合起来，摆脱帝国主义的民族压迫，建立独立自主的民主共和国。20世纪30年代中期以后，中国共产党在各民族团结起来，共同抗日的原则下，先后在各抗日根据地建立了一批少数民族自治区域，保障了少数民族自治权利，激发了各民族人民的抗日积极性，取得了很好的效果，这一成功的实践，形成了中国共产党处理和解决中国民族问题的雏形。1947年5月内蒙古自治政府成立，是中国共产党建立省一级民族自治区域的重大实践。1949年9月中华人民共和国建立前夕，采取集中制共和国，少数民族实行区域性自治的体制，已经是水到渠成，并作为国家的一项基本政治制度写入了《共同纲领》。     纵观历史王朝的变迁，古代民族政权的兴衰，可以得出几条重要的认识和启示。    ——从秦汉以来中国就是一个多民族国家，历代王朝都实行了封建中央集权统治，边疆民族大多都争相进人中原建立政权，有的还建立了统治全国的中央王朝。历代王朝对边疆其他民族地区建立了有别于内地的行政区域，实行轻赋减税政策，承认其风俗习惯和传统制度，边疆其他民族地区都有较大的自主权利。新中国建立后，劳动人民成为国家的主人，国家政权形式仍是单一制国家政体，少数民族实行地方区域性自治。这是几千年政治体制的延续和发展，是中国国情特点的体现。    ——明清时期，我国各民族现代名称和居住分布格局已经基本形成，大杂居小聚居的特点是历史长期发展的结果。在长期封建社会的历史过程中，每一个民族大都分散居住在几个不同的地域，同其他民族杂居，形成相互不可分离的势态。这是历史形成的中国国情的一个重要特点。    ——春秋战国以来，东亚大地上逐渐出现与形成的文化传统、各项制度与伦理道德，对维护长期封建集权统治和各民族文化发展产生了重要影响，共同的或近似的传统、节日、习俗、思想观念、价值取向、信仰等等，在一定意义上成为各民族之间凝聚力的一种无形的纽带。    ——近代以来的反帝斗争把中国各族人民团结成一个整体，中国共产党成为这一整体的领导核心力量，这是历史过程形成的一个重要国情特点。事实证明了中国共产党的民族平等团结、民族区域自治与各民族共同繁荣的纲领和政策，及其符合中国国情的实践是成功的，受到了各族人民的支持和拥护。     因此可以看出，民族区域自治制度在新中国实施，是中国各民族历史发展的必然趋势。     二、民族区域自治保障了少数民族自身的生存与发展     1．民族区域自治的实现标志着少数民族生存权有了制度保障     人权是社会过程中一定生产方式的产物，是一定经济关系在政治、法律和制度上的反映。生存权是人权最基本的首要权利。生存权作为一项具体法律权利，是在早期人权文献和立法中有关生命权和社会救济权的规定基础上发展起来的。1776年美国的《弗吉尼亚权利法案》和《独立宣言》，中有关生命权的规定和1791年的法国宪法中有关社会救济权的规定，是生存权最早的法律表现。1848年法国二月革命后，法国宪法中对于生存权的规定已经比较具体完备。生存权的制度定型是以俄国十月革命后1918年颁布的《被剥削劳动人民权利宣言》和1919年德国魏玛宪法为标志。生存权是第二次世界大战后发展起来的集体人权概念中的一项，内容一般体现在对生命权、财产权、劳动权、社会保障权、环境权等具体规定中，是个人在社会中生存下去的必要条件，也是当代发展中国家为维护国家主权和民族生存条件进行斗争的重要手段。     旧中国的少数民族社会生活条件同西方奴隶制、农奴制下劳苦群众一样，没有任何生存保障。新中国建立时，3600多万少数民族中，有2900多万处在封建地主经济下，有500万在封建领主和农奴制度下，有100万在奴隶制度下，还有80万生活在原始社会末期条件下。只有少数领主、头人、奴隶主享有生存权，而不占有生产资料的广大奴隶、农奴、劳苦群众，则受到残酷的剥削与压迫，没有任何生存权可言。1949年各族人民从帝国主义、封建主义和官僚资本主义制度下解放出来，获得了全民族的自决与独立。中华人民共和国建立前夕制定的《共同纲领》，从法律上、制度上废除了民族压迫与剥削，实现了各民族一律平等，实行了民族区域性自治，使少数民族平等地享有各项民主权利、平等地参与国家事务的管理，在聚居地区行使自己管理本自治地方事务的自治权利。     民族区域自治是新中国解决民族问题的一项基本政治制度，是在国家的统一领导下，在各少数民族聚居的地区，建立自治机关，行使自治权。民族区域自治不是民族或地方单纯的自治，而是民族因素与区域因素的结合，政治因素与经济因素的结合。从1952年政府制定的《民族区域自治实施纲要》到1984年国家制定的《民族区域自治法》中规定的自治权利，充分保障了各少数民族公民的生存权利。《宪法》和《民族区域自治法》修改后对个人的合法财产和环境保护等也都有了明确规定。     解决少数民族温饱和贫困问题是保护少数民族生存权的一项重要内容。为此，国家一直非常重视并且采取了许多特殊政策。新中国成立以后，国家向民族地区派出大批医疗队、贸易队、访问团，帮助缺医少药、生活贫困的少数民族解决生产生活问题，还设立专款和定额补助，使少数民族农牧民逐渐摆脱贫困。国家还实施了“八七”扶贫攻坚计划，即用七年时间实施扶贫攻坚。列入计划的国家重点扶持的592个贫困县中，少数民族贫困县就有257个，占43.4%，国家采取了一些特殊扶持的优惠政策：放宽了少数民族贫困县的扶持标准，在扶贫资金、物资上向少数民族贫困县倾斜，对企业、贸易、税收、贷款等方面给予优惠待遇，“以工代赈”资金重点投放在少数民族贫困地区，设立“温饱基金”重点解决141个少数民族自治地方贫困县的特殊问题和困难。同时还发动了社会力量参与民族地区扶贫工作。“八七”扶贫攻坚计划的实施，使贫困地区农牧民收入明显提高，未解决温饱的人口逐年下降。少数民族人均寿命由20世纪50年代的20—30岁增至现在的60岁以上。少数民族人口总数从1953年的3500万增至1990年的9120万，其增长速度大大高于汉民族。中国各民族人民的温饱问题的基本解决标志着中国各民族生存权利的初步解决。     2．民族区域自治是少数民族实现发展权的途径     第二次世界大战后，广大殖民地人民和国家摆脱了殖民主义统治，在政治上获得了独立，但在经济社会发展过程中存在的困难和仍被发达国家的经济掠夺，而不能自由地利用本国资源和参与资源开发与分享利益。这种旧的经济秩序制约了发展中国家自身的经济发展，使得他们继续处于贫困状态。因此广大发展中国家提出各民族和国家应当有同等机会实现各自经济、政治、社会、文化、技术与道德等方面自由发展的权利，即发展权或民族发展权。1986年12月联合国大会通过的《发展权宣言》确认：发展权利是一项不可剥夺的人权，每个人和所有民族都有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展过程中，各项人权的充分实现。因此发展权是一项基本人权，也是实现各项人权的前提条件。发展权，对于一个国家政府来说，需要创造稳定的政治和社会环境以及利于全面发展的内部条件；需要对本国资源和财富享有永久主权，并能自由制定符合国情的经济、社会发展政策；需要每个人和民族积极参与发展进程、决策和管理，并公开分享应有的利益。     新中国从《共同纲领》到国家《宪法》，从《民族区域自治实施纲要》到《民族区域自治法》，都规定了实行民族区域自治的地方除行使一般同级国家机关的职权外，还行使自治权利。在政治上，由本民族的优秀干部担任自治地方的领导职务，实现了本民族当家作主，自己管理本地方内部事务的权利。1984年国家制定的《民族区域自治法》规定的自治机关自治权利共有27条，其中有关立法、干部方面4条，经济财政方面11条，文教卫生、语言文字、人口管理方面11条，公安方面1条。2001年2月修改后的《民族区域自治法》规定的自治权利仍然是27条，但增加了很多内容：其中立法权与变通权方面2条，经济财政方面11条，培养干部方面2条，语言文字方面1条，文教体育卫生方面7条，人口管理方面2条，生态环境保护方面1条，公安方面1条。这些自治权利的规定，从法律制度上保障了少数民族和民族地区经济社会的全面发展。现在全国已建立了154个民族自治地方，制定了133个自治条例、267个单行条例和65个变通规定与补充规定，还有作为民族区域自治补充形式的1500多个民族乡。国家政府部门制定了《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，保证了散居的少数民族应有的各项权利。通过民族区域自治的实施，有力地推动了民族自治地方经济社会的快速发展。1997年全国民族自治地方国内生产总值达6000多亿元，其中农业产值是1952年的9倍；工业产值是1952年的136倍。1997年民族自治地方农民人均纯收入比1980年增加了19.3倍。民族区域自治实施的巨大成绩，说明了通过这一制度，少数民族地区的政治、经济、社会得到充分的发展，民族发展权得到了有效的实现。         三、完善民族区域自治，充分实现少数民族的发展权     1．《民族区域自治法》的修改，将会加速少数民族地区社会主义市场经济的发展     改革开放以来，中国经济迅速发展，社会发生了巨大变化。在这种大背景下，1982年颁布的《宪法》已经进行了三次重大修改，而1984年开始实施的《民族区域自治法》的某些条款已经完全不能适应形势发展的需要，经过长时间的调查研究、征求意见，终于在2001年2月全国人大常委会通过了修改方案。对《民族区域自治法》的修改，是根据少数民族和民族地区加快发展的迫切要求，从解决民族自治地方经济社会发展中的实际问题出发，作出了加大对民族自治地方的投入，加快民族自治地方发展的许多新的规定。对条文的修改，一是多集中在经济、财政和社会发展方面；二是集中在上级国家机关的职责方面；三是明确规定了经济较发达地区对口支援民族自治地方加快发展方面。修改的主要内容是：指导思想加强了邓小平理论的指导地位，在稳定民族自治地方，保障自治机关行使变通权，配备少数民族工作人员，经济结构和经济体制、财政转移支付，基础设施建设，资源开发，金融、民贸、外贸、教育和文化扶持，扶贫、生态与环境保护，对口支援，法律实施保证等方面都有较大的修改和增加。特别是原来“上级国家机关的领导和帮助”，修改为“上级国家机关的职责”，条文由原来的12条增加到19条，加大了上级国家机关对民族自治地方加速发展的支持力度和责任。1984年实施的《民族区域自治法》，基本上是在计划经济体制框架下制定的。这次修改最多的内容也是在经济、财政、税收、贸易等体制方面，以便更加适应社会主义市场经济的发展，这对加速民族自治地方经济社会发展具有重大意义。     2．西部大开发是少数民族充分实现发展权的新阶段     在新世纪之初，国家启动和实施西部大开发战略，是全国经济持续增长、加快调整东西部之间地区发展差距，增强民族团结、维护社会稳定、边防巩固和国家安全，实现各民族共同富裕的有效途径。西部12个省市区人口虽然只占全国总人口的28.7%，而面积却占国土总面积的70.8%以上。西部地区陆地边境线长一万多公里，与14个国家接壤，战略和国防地位非常重要。西部大开发不仅是经济发展问题，而且是重要的政治战略问题。西部大开发所带来的社会稳定，将为国家带来长治久安的局面。我国的55个少数民族有48个主要分布在西部12个省市区，占少数民族总数的87.3%；少数民族人口分布在西部的占少数民族人口总数的73%；在西部的民族自治地方面积占全国民族自治地方面积的96%；154个民族自治地方分布在西部的为115个，占74.2%，其中5个自治区全部分布在西部地区；30个自治州有27个分布在西部，占90%；119个自治县（旗）有83个分布在西部，占自治县（旗）总数的69.7%，可以说西部大开发的有效实施，加速少数民族经济社会发展，是我国解决民族问题的重大战略步骤。     进一步加快基础设施建设，这是西部大开发的基础；切实加强生态环境保护和建设，这是西部大开发的根本；积极调整产业结构，这是西部大开发的关键；大力发展科技和教育，这是西部大开发的必要条件。为了加快西部的发展，国家强调经济建设向中西部倾斜，使之与全国发展相适应，提出坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，并要实施一系列政策措施，主要有：优先在中西部安排资源开发和基础设施项目，国家实行投资倾斜，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部转移；理顺资源性产品价格，增强中西部自我发展能力，加大中西部矿产资源勘探力度；实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部的财政支持；加快中西部改革开放步伐，引导外资更多地投向中西部，国际金融组织和外国贷款60%以上，要用于中西部；加大对贫困地区的支持力度，扶持民族地区经济，继续组织中央各部门、社会各界和东部沿海地区以多种形式支援民族地区；加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合与技术合作，鼓励东部沿海地区向中西部投资，联合开发资源，发展劳动密集型产业等等。国家政府部门从1995年开始实行财政转移支付制度，其中90%以上都给了中西部地区，1996年度的转移支付总额比1995年增加了70%，主要在中西部安排基础设施项目，表明了中央加快西部开发的决心。西部大开发战略的实施，受到全国乃至世界的关注，广大少数民族也要有效地抓住加快发展的历史机遇，把充分享有的发展权利推向一个新的阶段。     （作者系中国民族理论学会顾问、研究员）