拉锯战打出法律问题
户外广告空间归谁所有
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本网记者 姚芃
9月15日《法制日报》“视点”版刊发了《济南户外广告拆留之争震荡业界》报道后,引起反响。
目前,业界对政
府依法行政的呼声很高,政府亦在积极探索依法规范户外广告管理问题。其中,户外广告经营权拍卖似乎备受政府青睐。然而,业界及法学界对此却持有不同看法。
行政权不能代替民事权
对拍卖户外广告位的积极意义,专家们并不否认,但是,对拍卖涉及到其主体合法性和拍卖的市场法则,专家们提出了各自的看法。
广州暨南大学法学教授李伯侨认为,广告经营权与构筑物的所有权密切相关,广告经营权是从所有权上派生的,包括占有、使用、收益的权益。户外广告所依据的正是物的属性。户外广告是对设置广告空间的客体的拍卖,即对该空间所在地的地上权的使用权的拍卖,而空间有公共空间和非公共空间之分,单一由政府拍卖,实际是剥夺了非公共空间的所有方的财产权利。公共设施,例如桥梁、人行天桥等,属于政府所有,在这些建筑物上发布广告,由政府拍卖资源,有法可据,但对非公共空间的拍卖,广告法和拍卖法都无规定。
谈到政府对户外广告经营权的拍卖,物权法专家、南京农业大学教授沈守愚认为,政府对公共土地上户外广告经营权拍卖,行使的是一项行政管理权,而非公共土地地上权益的出让,转让商业广告牌则是一项民事自主权,前者属于行政法律关系,后者属民事法律关系,两者法律关系不同,权利义务关系也不同,不能混淆,更不能以行政权代替民事权。
对于一些城市通过政府制定的管理性文件,规定“非公共产权的建筑物、构筑物、场地形成的户外广告空间资源一律必须通过招标、拍卖的方式取得”这样的实质性行政许可,专家们也提出了批评。南京大学法学院副教授徐棣枫认为,在没有上位法作依据的情况下,政府无权设定这一行政许可。
徐棣枫举例说,南京市出台的《经营性户外广告有偿设置管理规定》第7条规定:“非公共产权的建筑物、构筑物、场地的业主单位需要在建筑物、构筑物、场地设置符合规划、高空要求的经营性户外广告的,应当纳入招标、拍卖计划,统一招标拍卖。”第12条规定:“在非公共产权的建筑物、构筑物、场地有偿设置经营性户外广告的收入,应当按规定给予业主单位一定的经济补偿。”这实际上是通过市政府的一纸规定,把原来的财产权“化私为公”了,实质上构成了对私有财产的一种变相征收。
多元权利客体引发争议
目前,一些城市对户外广告经营权的拍卖,有的“取消业主对附属空间的受益权”,有的“拍卖所得将用于城市建设”,这些做法受到质疑。
沈守愚认为,设置广告的土地与空间是一种多元权利客体,国有或集体所有土地实行有偿使用后,取得该幅土地上使用权人即是该幅土地的地上权人。地上权是一种物权,其权利性质等同于所有权。公有土地有偿出让后,其地上权即属于受让人,未经受让人同意,任何人不得再在该幅土地上设定权利。如此,地方行政部门在国家已有偿出让的土地上,无权再将其拍卖给第三者设置户外广告。
江南大学设计学院教授、行为科学专家李彬彬对此提出了独到的见解。她认为,位于城市公共空间的户外广告位置的所有权当然归政府所有,经营者可以竞买其使用权;而位于非公有产权建筑物上的户外广告资源的所有权却还存有争议,如果这部分资源的所有权归私人所有,政府是无权将其拍卖的。其实对于这部分户外广告的产权,政府和个人都无法拥有完全的所有权,因为户外广告是位于非公有产权的建筑物上的,业主当然拥有所有权,但不是完全的所有权,即使业主拥有建筑物上部空间的产权(其实这部分空间的所有权归属并不明确),位于这部分空间的户外广告也不能完全归业主所有。因为广告位置的优劣依赖于环境和位置,而这些环境和位置的营造都是和政府的市政建设分不开的,是政府投入了大量的管理和资源才建设完成的;其次,户外广告之所以有效,是观者从远处看到了它,需要一定的距离和空间,使用了从广告到观者之间的大量的城市空间资源,因此这些广告的所有权也应该有一部分归政府所有。
拍卖不是惟一手段
当谈论到拍卖涉及的主体合法性和拍卖的市场法则时,一些专家指出,拍卖户外广告经营权的确收到较好的效果,但把它作为规范户外广告的惟一手段,则势必走入一个误区。徐棣枫认为,“所有权并不是一种绝对的权利,法律可以对所有权的行使设定一定程度的限制”,这一观点早已得到法学界的认可。但是,这种限制只能基于公共利益的需要或保护他人合法权利的需要。如果说政府出于公共安全或维护市容市貌的考虑,可以立法对户外广告的结构、材料、制作工艺、内容等进行详细的规定,对不符合规定的可以规定处罚规则和措施。而对非公领域户外广告一律招标、拍卖,这种限制手段只是一种交易的手段,没有任何令人信服的理由说明竞买者在中标和拍得广告空间资源后,就会更多地考虑公共安全和市容市貌的要求。所以招标、拍卖也不是保障公共利益的必要手段。
李彬彬建议,第一,城市管理者应该从思想观念上对户外广告有新的认识。要把户外广告放在城市规划的框架内,使它成为城市景观的一个有机组成部分。第二,国家和地方应该制定一个多层次的、互相补充的有关户外广告法律法规体系。第三,发挥户外广告行业组织的作用。
(责任编辑 郑剑峰)