广西旅游业实施政府主导型战略的对策探析
作者：雷德 袁珈玲
广西旅游资源非常丰富，是我国旅游资源大省之一。改革开放以来，广西旅游业快速发展，实现了从政治接待型到经济产业型的转变。1979至1998年20年间，全区接待海外旅游者累计793．5万人，年均增长8．97％；旅游外汇收入累计14．78亿元，年均增长15．28％。1998年以来，广西旅游业摆脱了东南亚金融危机、世界经济增长减缓和国内市场需求不旺的影响，积极开拓国际、卤内、边境旅游的市场，至今年上半年，全区接待海外旅游者32．71万人次，旅游外汇收入0．855亿美元，分别比去年同期增长59．49％和41．71％，其中桂林市接待26．04万人次。旅游形势出现了近年来未有过的喜人态势。这说明自治区党委确立的“以党的十五大精神和自治区党委‘三大战略、六大突破’决策为指导，以
桂林山水、北海银滩、民族风情、边关风貌为特色，以景区景点开发为中心，以提高服务质量为重点，立足国内、面向国际，大力开拓海内外客源市场，全面构筑开放带动型旅游产业体系，努力将旅游业培育成为我区的支柱产业和重要经济增长点，为全区经济社会发展和对外开放作出更大贡献”战略决策是正确的。现在，各地市县正根据区党委、政府《关于进一步加快广西旅游产业发展的实施方案》(桂发[1999]23号)，结合具体实际，在领导机构、政府投入、产业规划等方面采取“政府主导型”战略措施，加快旅游业的发展。可以预见，广西旅游业必将随着政府主导型战略的实施而大跨步的发展。
一、实施政府主导型战略的必要性
实施政府主导型旅游发展战略，这是基于旅游业自身的三个特点决定的。一是由于旅游景观、旅游线路等旅游产品具有不可移动性，尤其是依托性、综合性的特点，为满足旅游者在旅游过程中吃、住、行、游、购、娱“六要素”的消费需求，要求旅游相关的行业和部门必须配合、协调发展。二是旅游产品具有跨地域性，客观上要求政府积极协调，开发旅游市场，构筑一个利益共享、相得益彰的区域合作的大旅游区。三是旅游业是一个包含面广、关联度高、综合性强的经济产业，它渗透到众多部门和行业之中，并与其相融合。如果只由旅游部门抓旅游，很难在短时期内见效，必须调动方方面面的力量，形成发展旅游的整体合力。这些都必须靠政府的行为才能完成。尤其对于已初具产业体系规模的广西旅游业而言，更需要加强政府对旅游业的领导，实施政府主导型战略。实施政府主导型旅游发展战略，政府的作用应体现在政策、资金和立法等多个方面。具体说，即政府采取制订旅游发展规划，实施旅游产业政策、筹集和引导社会资金加大旅游投入，加强宏观调控和旅游法规建设等手段，营造良好的旅游投资环境，有意识地推进旅游业的发展。其本质特点是通过政府行政的强力干预，使旅游业按照市场经济的要求，实现有序繁荣和快速增长。在旅游业发展过程中，政府主导型战略有两个特征：一是强烈的加速发展的政府意志：二是政府意志通过行政手段，对旅游业优先配置资源要素。由于政府机构掌握着土地、规划权和生产力要素，通常是投资开发旅游资源的先行者，在市场发育不完善的条件下，通过先期进入市场而形成垄断优势，占有经营市场的较高份额。值得注意的是，在强调政府主导作用的同时，并不是否认市场机制的作用，在社会主义市场经济的条件下，政府不会也不可能包揽一切，而是要发挥市场对资源配置的基础性作用。因此，我们所要建立的是这样一种体制，既有政府主导，又有市场调控，即政府主导、市场调控和企业运作相结合，能够与国际接轨的旅游业管理体制。当然，随着我国市场经济的不断完善和经济体制改革的深入，随着我国旅游业的发展以及旅游管理走上法制化、行业化的轨道，政府主导型势必会产生转化，演变为政府指导型、政府协调型。
广西旅游业是在计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的大背景下，从行政事业型向产业经济型转轨的。在目前市场经济不发达、不成熟，投资主体日趋多元化的情况下，为了实现把广西建成特色鲜明、设施完善、服务一流的旅游先进省区的奋斗目标，必须有赖于强有力的政府主导型的管理，尤其需要高效、权威的行业管理。这一点已在亚洲一些发展中国家旅游业发展的经验得到验证。泰国、新加坡、印尼、马来西亚等东南亚四国针对旅游行业覆盖面广的特点，建立了一整套政府调探市场的运作机制，形成了以国家目标为主导的旅游业发展的主渠道。其特点是：(1)将旅游业发展的主导权控制在政府手中。这些国家旅游管理机构的基本职能是围绕制定发展规划，调节市场行为，确保市场秩序和目
的地促销三方面展开。(2)以发展旅游业为基点，积极协调各方面的关系。(3)政府合理引导投资方向。由于四国政府不遗余力地把发展旅游业作为促进经济发展的基本国策给予全方位的大力支持，使得这些国家成为国际旅游业发展最具活力的地区。以相当于我国28．8％的国土面积，22．8％的人口数量，在1995年接待了2516．6万海外旅游者，比我国接待人数多出513．2万人；创汇达到248．79亿美元，是我国旅游外汇收入的2．85倍。综上所述，凡是实行“政府主导型”发展战略的国家和地区，旅游业发展迅速，效益显著。
从周边省区云南、海南等省市旅游业的发展史看，也不难证明这一点。云南、海南省为了促进旅游业的发展，制定了促进旅游业发展的产业政策，实施了“政府主导型”战略。借鉴外省市的经验，广西旅游业要实现超常规发展，必须尽快制定实施促进旅游业发展的政策措施，在政府主导型政策及导向性投资的引导下，才能更加有效地吸引外资和社会资金，广泛调动起全社会发展旅游业的积极性。这是落实“政府主导型”战略、推动我区旅游业登上新台阶的重要的保障条件。只要各地党政领导对发展旅游业有足够的认识，亲自抓，亲自部署，就可以营造出一种“大产业，大联合，大发
展”的良好的旅游业发展环境，从而更加坚定投资者的信心，形成良性循环、滚动发展的势头，促进广西旅游业出现崭新的局面。
二、广西旅游业发展面临的问题
综合性强、覆盖面广的广西旅游业目前处于条块分割、部门割据的环境下，政府主导不够到位，旅游法规不健全。具体表现在：
1．旅游产业政策滞后。自九十年代以来，全国许多省份都相继出台了举持旅游业发展的产业政策，但我区现有的旅游业政策，远远不能满足旅游业作为龙头产业的要求。主要表现在：(1)区域性的产业政策尚未出台。我区旅游资源极其丰富，品位高，但在扶持旅游业的发展政策方面不仅比别的省份晚几年，而且相应的配套政策尚未出台。表现在旅游产业政策滞后于旅游业自身的发展需要，没有配套出台投资、融资、科技、引进外资、税收等方面的配套优惠政策，如在科技政策上，未能制定有效的政策措施鼓励高科技投入旅游业，又如旅游饭店年年创汇，却未能享受创汇企业待遇；(2)缺乏向旅游资源丰富的贫困地区发展旅游的倾斜政策，无法发挥增长极对后进地区的带动作用。我区一些边远的贫困山区
旅游资源极其丰富，但旅游基础设施落后，交通不发达，若在政策上向有条件发展旅游业的贫困地区倾斜，扶持他们发展旅游业，或者制定直接扶持农户发展旅游业的政策，这些地区和农户就会很快改变落后面貌，走上脱贫致富的道路。龙胜在这方面已取得成功的经验。否则，贫困地区旅游资源只能是“藏在深闺人未识”，旅游开发的广度和深度不够，农民也只能“捧着金饭碗讨饭吃”；(3)未建立旅游业发展基金。为使旅游业能够持续、有序、健康的发展，我国很多省市如北京、上海、云南、江苏、陕西、四川、贵州、天津、重庆、广东都建立了旅游业发展基金，这是必要的，但广西在这方面尚属空白。
2．各级旅游管理机构不健全。由于旅游局成立较晚，条块分割的现象依然存在，特别是旅游资源管理政出多门，由多个部门管理，有利益的大家争着管，无利益的撇开不管，造成管理比较混乱。加上部分旅游局属事业性质，其宏观规划、管理和协调能力自然受到限制。此外，全民办旅游的意识薄弱，部门与部门、地方与地方之间由于短期行为和本位主义思想严重，相互协调、配合不够，影响了大旅游格局氛围的形成。诸此种种，造成旅游管理不规范，各部门、地区划地为牢、严重阻碍着我区旅游业的持续快速发展。
3．旅游行业管理落后。虽然有关部门做了大量工作，但没有形成政府组织、有关部门协调配合的经常性管理，加上法规建设不健全，管理没有走上法制化的轨道。因而旅游经营市场常出现这样那样的问题，尤其是“宰客”等现象已成为顽症，未能从根本上治理，严重损害了广西旅游业的形象，影响了旅游业的持续发展。
4．旅游促销力度不够，主要是促销资金短缺，手段较落后，旅游促销的国际、国内网都有待进一步建设。广西客源结构单一，主要以观光客为主，商务、会议及探亲访友的客源较小。这与我们酌促销力度不够有关。1998年，广西海外客源市场促销经费不足100万元人民币，而云南、广东、海南等省都在700—800万元人民币左右。
5．旅游法规不健全，使旅游资源遭受破坏或环境污染日趋严重。如在利用外资开发旅游景区上缺乏强有力的法规，应在保护环境景观资源的前提下把握好兴建旅游设施这一关键，不能疏于管理，或不按规划建设，更不是任凭外商及投资者在风景名胜区兴建违章高层宾馆、饭店、架缆车、索道等，这些与自然景观很不协调的建筑物，挡景、压景、夺景，破坏了游人以最佳视觉来观赏景点景物。同时，降低了旅游服务质量，影口向了广西旅游业的形象。
三、实施政府主导型战略的对策建议
随着我国加入世界贸易组织的日益临近及21世纪知识经济时代的即将来临，这将大大提高我国旅游业的国际化程度和以知识服务为基础的旅游业发展的新时期，这对广西旅游业的发展而言，既是一种机遇，也是一种挑战。我们要抓住这一机遇，构筑广西大旅游产业体系，实现旅游业与其他经济产业的结合，而这一切都需要各级政府、各部门的共同努力。各级政府要象抓工业、农业那样抓好旅游业，充分发挥他们在旅游业发展中的主导作用。根据广西旅游业发展现状及趋势，笔者认为，广西旅游业要实施正确的政府主导型战略，应体现在以下几个方面：
(一)政府的主导作用应体现在旅游产业政策的倾斜上
旅游业是个高投入、高产出、高创汇、高效益的产业，没有有效投入就难以形成产业规模。目前，我区政府已作出了大力发展旅游业的决定，在今明两年内，每年拨出3000万元作为旅游业发展专项资金，这是实施政府主导型战略的重要举措，是一个良好的开端。但与我国先进旅游省区云南、广东相比，广西这方面的投入仍显不足。云南省政府在财政不宽裕的情况下，从1994年开始，每年安排l亿元资金，用于景区景点的开发建设。要解决旅游业发展所需资金，主动迎接我国加入世界贸易组织带来的机遇与挑战，实现把广西建成旅游先进省区的目标，在旅游投资机制方面应建立国家调控、市场调节和企业运作相结合的旅游投资机制，充分吸纳国内外、区内外社会资金，达到投资规模、结构与效益的动态平衡，实现旅游产业的整体效益和旅游投资企业的单位效益的有机结合。
根据广西的实际情况，必须贯彻“以旅游养旅游”的方针，可采取如下政策：(1)建立旅游发展基金，发展基金主要用于重点旅游景观的开发和重点旅游项目投资，采取有偿使用、滚动发展的方法，资金的使用与管理，由自治区旅游局和财政厅共同负责。(2)参照并实行外贸出口企业的优惠政策扶持旅游企业。(3)各级旅游企业上交财政的利润部分返还同级旅游主管部门，用于旅游业建设和发展；(4)允许旅游企业从生产发展基金和承包额留利中，提取10％一30％用于增补自有流动资金。(5)可吸收借鉴东南亚四国成功的方式，向旅游者开征旅游消费税，所征收的税款全部用于旅游产品促销和旅游设施的开发建设，形成旅游发展基金的良性循环机制，这是发展广西旅游业的极好形式，也是在当前情况下不加大政府额外投资而增强政府对市场的调控能力的比较现实的办法。(6)扩大引进外资的渠道。可通过政策引导，制定旅游业利用外资的优惠政策，资金倾斜，项目倾斜，防止因市场盲目性而造成的行业效益滑坡。(7)继续加大对旅游扶贫工作的力度。旅游扶贫是一条投入少、回收较快、返贫率低、成效率高的新型扶贫之路，应引起各级政府的高度重视。将旅游扶贫纳人政府扶贫攻坚的总体规划中去，并制定有关政策措施，对旅游扶贫给予一定的优惠政策。旅游管理部门要加强对旅游扶贫的参与、管理和协调，统一规划、统一指导，避免盲目性、破坏性和掠夺式开发，使旅游扶贫在广西扶贫工程中发挥重要的作用。此外，政府还应为旅游业提供多种融资机会，如增发旅游企业债券，建立旅游股份集团公司等。或者制订财政、金融税务、工商等政策，鼓励国内私人资本对旅游业的投入。
(二)政府的主导作用应体现在体制创新和强化服务上
作为综合性极强的政府主导型产业，首先需要政府建立一个强有力的大旅游管理体制，强化对旅游资源和旅游业的宏观管理能力。首先，加强旅游部门在旅游管理中的权威和作用，健全旅游管理部门的机构。切实完善自治区旅游局和各地、市、县旅游主管部门的组织机构，恢复其行政管理的职能，充分发挥主管部门的作用。其次，加强引导，调动全社会力量大办旅游。要强化全社会的大旅游意识，营造旅游大产业的社会环境，使各级各部门各行业从国家利益、地区利益、部门和单位利益的有机结合上寻求发展旅游业的共同点，主动制定配套措施扶持旅游业，形成全民办旅游的态势。同时，政府应努力协调各方利益关系，从宏租上理顺旅游、计划、财政、建设、交通、环保、税务、工商、公安、物价、土地、外事、侨务、民航、文化、卫生等10多个部门之间的关系，为旅游业的发展营造良好的宏观经济环境，共建旅游大产业。第三，成立旅游区协调委员会，充分发挥旅游行业协会的协调和自律作用。开展区域性旅游大协作，实行旅游资源共享，旅游管理共担，避免因行政区划人为造成对旅游业发展不利的局面。第四，抓好旅游产业发展规划的实施和完善。在《广西旅游产业发展总体规划》的指导下，各地要编制好各区域旅游业发展规划，切实体现鲜明的地方特色。只有政府制定并执行的具有宏观意识、科学精神与发展步骤的旅游发展规划，才能保障本地区旅游业健康有序地发展，有效地防止旅游开发中低档次重复建设的盲目行为、急功近利的短期行为、滥开乱挖的破坏行为。第四，利用高科技手段发展旅游业。即将到来的2l世纪将是一个以知识服务为基础的旅游业发展的新时代，在这样的时代背景下，旅游业与科技的结合将大大增强，旅游产业对包括数字化技术、信息技术、计算机技术为主的高新科技的应用是必然趋势。政府应组织实施旅游业科技化发展战略，积极促进高新科技在广西旅游产业中的普遍应用。第四，深化旅游企业体制改革。要采取多种方式对国有旅游企业进行改革，以提高企业的活力和经济效益，逐步改变旅游企业小、散的局面，组建和发展一大批有经济规模、对产业发展有影响力的旅游企业集团。1998年世界旅游日的主题是“政府与企业的伙伴关系：旅游开发与促销的关键”，表明厂政府在旅游业发展中的重要作用。因此应积极进行管理体制的创新，加强政府的主导与服务，支持企业的积极开拓，为加强旅游业的发展创造良好的环境条件。
(三)政府主导作用应体现在依法治旅，加强旅游行业管理上
市场经济是法制经济，发展旅游业必须用法律法规的手段进行规范。但从客观上讲，由于我国还未正式出台《中华人民共和国旅游法》，地方性法规也不健全，这些都不利于加强旅游行业的管理，甚至给管理带来困难和障碍，使我们处理旅游经营中出现的一些不正当行为难以界定。因此必须加强立法和执法力度。首先认真执行国家已出台的关于旅游方面的法律、法规和规章，并结合广西的实际制定具体的实施细则，以强化实施；其次，广西应尽快出台适合广西实际情况的地方性法规，如《广西旅游资源保护办法》、《广西边境旅游管理条例》、《广西国内旅游管理条例》、《广西
旅游管理条例实施细则》、《广西旅游扶贫开发办法》等，并制定好有关旅游代理、旅游投诉、旅游损害赔偿、旅游合同等方面的法律法规。通过法律法规的制定和出台。从大旅游、大产业、大市场的角度，全面依法监督管理旅游资源、旅游设施建设、旅游市场经营、旅游教育培训等各个方面，推动和促进旅游业的持续健康发展。第三，全面贯彻实施《广西旅游管理条例》，把《条例》作为行业管理的重要依据，依法管理，违法必纠，从根本上改善旅游软环境。积
极参与创建优秀旅游城市活动，以创优为契机，加强行业文明建设，强化城市的旅游功能，提高旅游经营单位和旅游从业人员的素质，从而达到“三优一满意”(即优美环境、优良秩序、优质服务，游客满意)的目标，带动全区旅游工作迈上新台阶。第四，加强行业管理力度，进一步规范旅游企业经营行为。各级旅游管理部门应进一步加强旅游市场管理，整顿旅游市场秩序，从根本性上扭转旅游市场恶性削价竞争的局面，坚决打击旅游经营活动中的违法行为，保护消费者的合法权益，巩固和发展市场整顿成果，把专项治理工作继续引向深入。要结合企业改革和机制转化搞好企业的整顿，继续推进旅游行业标准化建设，以标准化工作廾拓行业管理范围，作为规范企业行为的依据，建立和完善旅游行业管理体系。第五，建立现代企业管理制度。在旅游饭店中推行Ⅱ印9000、ⅡS09004国际管理标准，以便及时同国际旅游业接轨，并通过政府引导和市场竞争形成大型骨干饭店和饭店集团。
(四)政府的主导作用应体现在旅游宣传促销上
客源是旅游业的生命力，没有客源，旅游就成为无源之水，无本之木。从世界旅游业较发达的国家看，旅游宣传促销投入要占旅游总投入的相当部分。素有“旅游王国”之美誉的西班牙为了促进国际旅游的增长，仅于1995年花在国际旅游促销的费用就达7856万美元，全部由政府财政支持。鉴此，广西必须花大人力、物力、财力做好旅游产品的宣传促销，不断推陈出新，搞好服务，增强开拓国内外客源市场的能力。首先，为了解决旅游促销经费的不足，广西必须建立起长期、稳定的旅游促销经费的筹措机制，并形成由区政府统一领导，各级旅游行政主管部门牵头，广大旅游企业积极参与的旅游宣传促销体系。其次是进行全方位的立体促销战略。一是抓好传统的促销方式，走出去与请进来相结合。二是进行广西形象宣传，树立广西新形象。广西旅游业起步早，基础较厚实，特色浓，知名度高，是广西的一大优势产业和特色经济。要制作全面反映广西旅游的系列宣传品，多层次、宽领域、全方位的宣传广西“山美水美环境美，安全舒适服务佳”的旅游新形象。按“形象策略”的要求，在海内外打响广西旅游这块牌。三是走联合促销的道路。可以仿照东盟六国联合促销的方式，与周边有互补关系的旅游省、市联合对外促销，一方面可以少花钱多办事，另一方面阵容庞大、声热浩大，影响力也较大。四是政府有关部门应积极组织开展网上宣传和市场促销。国际互联网以其费用低、覆盖面广的特点成为旅游业一种有效的促销手段。目前旅游业发达国家旅游组织和企业已普遍在因特网上进行宣传促销。据资料介绍，在接受调查的美国经常性出国观光者中，使用因特网服务的占32％，商务旅行占50％。网上旅游促销和宣传已受到各国政府旅游部门和各国旅行商的普遍重视。为此，要尽快建立起广西旅游信息网络，应用现代科技手段把广西旅游资源和产业的发展情况通过国际互联网传播出去，进一步扩大广西旅游在全国乃至世界上的知名度和吸引力，吸引更多的游客到广西旅游。此外，无论是旅游行政部门还是旅游企业单位，还要建立一支素质较高，训练有素的专业化促销队伍，以保证宣传促销工作的有效性。
(五)政府的主导作用应体现在旅游环境的营造上
协调旅游业发展与环境保护是政府管理经济的一项重要职能。在市场经济条件下，要做到环境资源保护与旅游业发展相互协调。如果没有适当的机制和有效监督，没有政府的适当干预，旅游业发展不可避免地会造成环境的污染和破坏，使旅游业衰退。解决这个问题需要有政府的适当干预。这是政府管理经济的一项重要职能，也是政府主导型旅游发展模式在旅游业发展与环境资源保护问题的体现。现在世界各国政府越来越重视旅游发展对环境的影响。亚太议员环发大会第六届年会通过《桂林宣言》。呼吁和敦促“各国政府加强对本国自然资源和环境及文化遗产的保护，为旅游业提供可持续发展的基础，采取限制措施因旅游资源的过度开发可能造成的影响和破坏”。因此有必要建立完善的旅游资源开发与保护的运行机制，实行统一领导，归口管理。强化对旅游环境的管理，实行环境保护目标责任制，将生态规划各类保护目标纳入各级政府的目标责任制。在开发和利用资源过程中，要根据系统工程原理，把发展旅游与保护自然生态环境统筹规划、运作，使旅游资源的开发、名胜风景区的建设与生态环境相适应、相协调，尽量减少对土地、水流、森林和其他资源的影响和消耗。政府部门应随时控制不利于旅游发展的各种旅游污染，建立环境质量监测和效应评估体系，及时掌握旅游区的环境情况，以便进行及时的管理和控制，所有的旅游开发项目必须执行环境影响评价制度和“三同时”制度，切实加强环境管理。
(作者雷德为广西旅游局人事教育处处长，袁珈玲为广西社会科学院副研究员)
发表于 2004-10-8 20:39:00
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