民族区域自治制度与少数民族公民有序政治参与

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	作者：侯万锋 来源：《内蒙古社会科学(汉文版)》2009年第3期 本站发布时间：2010-1-13 11:04:37 阅读量：271次     摘要：民族区域自治制度是少数民族公民有序政治参与的重要保障。扩大少数民族公民有序政治参与有利于实现少数民族公民的各项权利。目前，由于民族区域自治制度的不完善和操作性不强影响着少数民族公民有序政治参与的继续扩大。因此，不断完善民族区域自治制度，积极发掘民族区域自治在保障少数民族公民政治、经济、文化和社会等方面的制度功能无疑是扩大少数民族公民有序政治参与的现实路径。 　　关键词：民族区域自治制度；有序政治参与；少数民族；公民 　　政治参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动(P. 104)。有序政治参与是在法律、制度规定的范围内，公民有步骤、按程序和合规范地影响和推动政治系统决策的政治行为。改革开放30年来，我国少数民族的政治生活发生了重大而深刻的变化，少数民族公民的政治参与取得了较大发展。“从参与主体的情况来看，既有少数民族干部(以公民身份)的参与、少数民族企业家的参与、少数民族知识分子的参与，也有少数民族普通群众的参与。少数民族政治参与既在少数民族聚居的地区展开，也在非民族地区展开。”但从总体上看，少数民族公民政治参与的主动性和自觉性仍然较低，其参与行为具有盲目性、从众性，甚至是非理性的;一些少数民族的农牧民不懂政治、害怕政治、远离政治的心理倾向仍然较为严重;有些少数民族公民即使参与政治，也是凭着个人意志参与政治，参与的理性比较低，甚至采取非规范化、无序化的方式化解矛盾，这对我国经济社会发展和政治稳定造成了较大的冲击。要改变少数民族公民政治参与的现状，消解因民族区域自治制度的不完善和缺乏可操作性对少数民族公民政治参与的负面影响，最为关键的就是要不断完善民族区域自治制度，最大限度地发掘民族区域自治在保障少数民族地区政治、经济、文化和社会等方面发展的制度功能，为扩大少数民族公民有序政治参与提供各种有利条件。 　　一、民族区域自治制度是少数民族 　　公民有序政治参与的重要保障民族区域自治制度是保障我国少数民族公民有序政治参与的一项基本政治制度。它“使我国各少数民族不仅能积极地参与全国的政治生活，而且能在自己的聚居区内建立自治地方，当家作主，管理自己的内部事务。这样就从根本上改变了旧中国一个民族统治别的民族，被统治民族无权参与国家政治生活和管理自己内部事务的状况，保证了各民族在一切权利方面的完全平等。”(P. 710)这一制度作为符合我国多民族基本国情的一项基本政治制度，与我国国体和政体的制度架构是统一的，共同保证了各少数民族公民行使自己的权利，参与少数民族地方事务的管理。从基本制度层面看，民族区域自治制度是我国少数民族公民有序政治参与的重要保障。 　　第一，民族区域自治是少数民族公民行使自治权的重要保障。我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合，它以民族聚居区为基础，以民族成分、区域界线、行政地位、经济发展为要素，从而使得自治形式具有极大的灵活性。这既适应了我国各民族大杂居、小聚居的分布特点，又满足了各少数民族公民自治权利的需要。截至2004年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个，还有1256个民族乡。在全国55个少数民族中，有44个建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方的面积占全国总面积的64%(P. 2)。显然，从民族区域自治实施的范围看，民族区域自治制度极大地保障了少数民族公民的自治权利。 　　第二，民族区域自治制度是少数民族平等权的重要保障。“民族平等是指不同民族在社会生活和交往联系的相互关系中，处于同等的地位，具有同样的权利，是指各民族在社会生活的各个方面的地位、待遇和权利、利益的平等。”(P. 15)也就是说，各民族在法律面前一律平等，各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯，各民族公民都享有平等的选举权和被选举权，有参与国家事务和地方事务管理的权利，有自由使用和发展本民族语言文字的权利等。民族自治地方的自治机关不仅保障实行自治的少数民族的权利，还要保障自治区域内其他民族公民的平等权利。从这一层面看，民族区域自治制度无疑是少数民族平等权的重要保障。 　　第三，民族区域自治是少数民族参与国家和地方事务管理权利的重要保障。我国的选举法对保障少数民族聚居地区的每一位少数民族都有代表参加当地的人民代表大会作了特殊规定，聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数30%以上的，每一位代表所代表的人口数应相当于人民代表大会每一位代表所代表的人口数。即使人口特少的其他聚居民族，至少应有代表1人。聚居境内同一少数民族的总人口占境内总人口数15%以上、不足30%的，每一位代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一位代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的30%(P. 52)。这些具体规定以法的形式确保了少数民族参与地方事务的权利。而且，历届全国人民代表大会的少数民族代表所占代表总数的比例也高于少数民族人口占全国总人口的比例。这说明民族区域自治作为制度为少数民族公民参与国家和地方事务的管理提供了重要保障。 　　二、扩大少数民族公民有序政治参与有利于少数民族公民自治权利的实现 　　少数民族权利，“从大类上分，可以包括少数民族的政治权利、少数民族社会文化和经济财产权利、少数民族人身自由权利三大类，其核心内容是民族自治权和民族平等权，其他一切权利均以此为基点展示或派生出来，无此即无彼。”在民族政治生活中，少数民族公民的有序政治参与对少数民族公民权利实现的积极作用是明显的。“民族的成员都在以不同的方式来争取、实现和维护自己利益的过程中，必然涉及能够对社会价值进行权威性分配的公共权力，并围绕它来开展活动，通过对政治的参与来表达自己的要求，并争取、实现和维护自己的利益;各种类型的民族政治体系的运行也需要民族成员的政治参与，各种民族组织在活动中也要发动民族成员参与政治，从而促进了民族成员对政治过程的介入。”(P. 274)少数民族公民有序政治参与的过程实际上就是推动着少数民族在政治、经济、文化和社会等方面自治权利实现的过程。 　　第一，少数民族公民有序政治参与有利于少数民族政治权利的实现。政治体系所能提供的参与渠道越多越通畅，政治参与就越加便利，相应的政治参与也就越多。“只要克服较少的障碍便可行动”，人们就去参与；遇到的障碍越大，人们“就越不大会介入政治”(P. 133)。在现实生活中，一些民族地方出现了对少数民族公民政治权利的漠视及参政渠道堵塞等现象，这在某种程度上严重挫伤了少数民族公民参与政治的热情。以西北地区为例，“从民族成分看，西北少数民族中回族、维吾尔族公民表现的较为突出；从社会阶层看，各民族中新生代农牧民、农民工、退伍军人、工人等的诉求更为强烈；由于公务员、事业单位的公民属体制安排内，享有较为充分的政治权利，其权利诉求处于应然的状态，但贫困地区基层政府的公务员、事业单位的公民则处于一种矛盾之中，一方面，作为体制内的成员，其权利的保障要比非体制内的农牧民、农民工好得多；另一方面，限于基层政府的经济和政治动员能力，自身的权利保障在现实性上也是不充分的，对由等级制带来的权利不平等并不满意。在政府权能上对财权与事权极度不对称的体制安排不满意。”面对这些问题，扩大少数民族公民有序政治参与，无疑有利于少数民族公民政治权利的实现。 　　第二，扩大少数民族公民有序政治参与有利于少数民族公民经济权利的实现。亨廷顿指出：“较高水平的政治参与常常导致国民产品的更平等的分配。”(P. 21)我国社会主义市场经济体制的建立和发展为少数民族地区公民政治行为理念建设提供了动力支持，也为少数民族公民的政治行为奠定了坚实的物质基础。但由于历史和现实的原因，少数民族地区经济与全国其他地方相比，还存在一定的差距，在利益格局的调整中，部分少数民族公民的切身利益受损，而相应的配套制度却不够完善，造成该地区公民的政治参与渠道有限，利益诉求机制不健全，使得少数民族地区公民的政治素质、政治观念、政治信念呈现整体的不成熟，从而制约了公民政治行为理念建设的质量和水平。因此，只有推进少数民族公民的有序政治参与，才能保证少数民族公民经济权利的实现。 　　第三，少数民族公民有序政治参与有利于少数民族文化权利的实现。文化程度的高低对公民的政治参与行为有着直接的影响。“正是那些受过教育的人，最有可能坚持参与的规范，而可能较少主张个人在其地方共同体有积极参与的责任的，则是那些只受过小学教育或更低的人。”(P. 201)少数民族公民对政务信息的获取在很大程度上处于被动、消极状态。据调查显示，通过知情人知悉政府信息的人数占被调查总人数(1058人)的35. 5%，偶尔从同事、邻居处听到的占46. 6%，查阅政府公报、浏览政府网站的分别仅占13. 8%和10%，阅读报纸的占59. 5%，通过广播电视的占73. 3%，向政府职能部门咨询的占12. 3%，参加新闻发布会的占2. 1%。同时，在少数民族农牧民的公民人格中占主导地位的是臣民人格，数量比较多的是草民人格和牧民人格，而现代公民人格则若隐若现(PP. 58-90)。受区域社会发展水平的限制，少数民族地区公民的政治心理、政治情感和政治信念尚处在自发状态，少数民族公民尚未形成与市场经济相适应的观念文化。因此，只有通过扩大少数民族公民有序政治参与，提高少数民族公民的有序政治参与意识，才能保证少数民族文化自治权利的实现。 　　第四，扩大少数民族公民有序政治参与有利于少数民族公民社会权利的实现。“一般而言，社会经济地位高的公民，其政治参与的程度也较高;随着年龄的增长，对政治的关心程度日益增强;城市居民较农村居民更多地参与政治;结社的公民参与政治较为踊跃;宗教、人种、地区的差别造成了组织成员之间尖锐的集团意识，也驱使公民参与政治。”(P. 14)“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人们高些，这种差别确实可以反映出那些处于较低社会地位的成员在各方面的不利条件，诸如享有较低级别的信息和较少的闲暇时间。”(PP. 290~291)少数民族为了利益而诉诸公民权利的程度，与他们的经济利益直接相关。由于少数民族地区社会结构最为突出的特征即结构的“板块式”组合，表现为社会各单元、各部分之间缺乏内在统一性，联系极为松散，社会整合程度很低。这一特征主要体现在多维的社会隔离(P. 99)。这在一定程度上影响了公民对政治的评价和认同，制约了少数民族公民的政治参与行为。通过扩大少数民族公民的有序政治参与，对少数民族公民社会自治权利的实现必然有一定的促进作用。 　　三、民族区域自治制度的不完善影响着少数民族公民有序政治参与的扩大     在公民民主氛围培育整体不足的情况下，民族区域自治实际上更多地体现出明显的国家指导性，自治机关往往只是对国家意志的执行，致使少数民族公民的政治参与受限。民族区域自治制度在某些方面的不完善和缺乏可操作性，影响着少数民族公民有序政治参与的继续扩大。 　　第一，自治权的有效性不够。少数民族公民的政治参与为国家政治体系在少数民族地区的巩固提供了必要的政治支持，而且为国家政治体系在少数民族地区的贯彻提供了有利条件，这对于国家政治体系在少数民族地区的运行是十分重要的。民族区域自治制度设立的初衷就是保障少数民族的自治权，实现对自身事务的自我管理，而在少数民族地区的现实政治生活中，由于自治机关兼具自治机关和一级地方行政机关的双重身份，往往导致自治权行使的有效性不足，行政化趋向严重;宪法和民族区域自治法等规定的自治权过于笼统，国家指导性过强，自治权往往流于形式，不能有效实施，民族自治地方的自治特点也往往被忽视，使得民族自治地方的自治权缺乏有力的保障;从民族自治地方的自治条例和单行条例看，“民族自治地方却不能自主的完成立法，除需本级人大表决通过，还需事前征询国务院职能部门意见并获同意，事后报上级人大常委会批准后才能生效，通过程序更为复杂、严格”。这无疑影响着民族区域自治权的有效行使，使得民族区域自治的自治权不足，影响着少数民族公民有效和有序的政治参与。 　　第二，平等权的保障不足。民族平等政策的实施有效地保障了少数民族政治参与，初步形成了我国少数民族公民政治参与的有效程序和机制，有利于少数民族意见、愿望、要求和利益的充分表达。少数民族通过政治参与向国家政治体系表达自己的要求和愿望，将少数民族公民产生的利益要求通过少数民族干部向国家政治体系表达，传达到国家政治体系之中。国家政治体系经过有效的利益综合，能够作出反映少数民族利益的政治决策，制定出相应的政策落实到少数民族地区。但由于少数民族人口素质和教育普及程度不高，少数民族干部对国家政治体系的认识和了解不足、获取政治知识渠道有限、政治技能较低、缺乏介入和组织现代政治生活的能力，进而影响到少数民族公民政治参与的水平，最终影响到少数民族公民的有效和有序政治参与。 　　第三，自治机关代表性的有限。一般说来，少数民族的自治权是通过选举的自治机关来行使的，它要求既要体现实行区域自治民族的共同意志，也要体现自治区域内各民族人民的共同意志。“在这种制度架构中，重要的问题是在于各民族群体成员在当地各政府机关任职的比例关系，但对其是否真实代表其所属民族群体的实际利益倒显得不那么重要。”(P. 174)这种带有更多政治意味的安排，是建立在少数民族群体成员间利益一致的基础上的，忽视了少数民族内部成员利益诉求的不同，自治机关便不能真实表达少数民族的利益。自治机关只是对国家意志的执行，致使少数民族公民的政治参与受限，影响着少数民族公民有序政治参与的扩大。 　　第四，参与国家和地方事务的管理不够。政治参与的“本身就是一种目的”(P. 294)。少数民族的自治权是由自治机关代为行使的，应该是一种授权性的行为，即自下而上的权力运行体系，少数民族通过选举选出代表自身利益的代表组成代议机构来替自己行使管理地方事务的权利。虽然，国家保障每个少数民族都有自己的代表参加全国人民代表大会共同管理国家，但是相比汉族代表的人数仍然处于少数，在民主集中制的原则下，对于各种法律政策，尤其是涉及少数民族利益的事务的影响力和决定力不够，这可能会使损害少数民族利益的议案得到通过，使得少数民族管理国家的权利没有得到有效保障，少数民族公民不能有效参与国家和地方的管理，使得少数民族在国家层面的政治参与效力没有得到加强，影响到少数民族公民有序政治参与的扩大。 　　四、发掘民族区域自治的制度功能，不断拓展 　　少数民族公民有序政治参与的路径不断完善有中国特色的民族区域自治制度，发掘民族区域自治制度在促进少数民族地区政治、经济、文化和社会等方面的制度功能是拓展少数民族公民有序政治参与的现实路径。 　　第一，发掘民族区域自治制度在促进少数民族地区经济发展方面的制度功能，加快少数民族地区的经济发展。这是扩大少数民族公民有效和有序政治参与的物质保证。“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”(P. 167)国家要继续加大对少数民族地区经济社会发展的扶持力度，加大对少数民族地区基础设施建设的投资力度，加大财政转移支付的力度，增加民族地方的税费收入。民族自治地方要充分利用国家的各种优惠政策加速自身的发展，要充分利用自然资源丰富的优势积极发展各种特色产业，如种植业、旅游业，加大资源的有效开发，打破封闭，引进国内外的资金和技术，使其转化为现实的产业优势，成为经济发展的推动器，夯实扩大少数民族公民有序政治参与的物质基础。 　　第二，发掘民族区域自治制度在保障自治权方面的制度功能，保证少数民族公民享有真正的自治权。这是扩大少数民族公民有序政治参与的政治保证。要改变少数民族政治参与受限的现状，保障少数民族享有真实的自治权，实现少数民族参与国家和地方事务的管理，有赖于国家民主政治发展的大环境的形成。首先，国家要加强民主政治建设，继续扩大基层民主的范围和实践运用，为少数民族政治参与营造良好的政治环境，建立自下而上的权力流动体制;其次，自治地方权力机关也要有维护和发展本自治地方的自治民族的民族性事务的权利，积极发挥管理地方事务的功效;最后，国家和民族自治地方要通过充分保障少数民族公民享有真正的自治权来扩大少数民族公民有序政治参与的权利，加快少数民族地区的政治现代化进程。 　　第三，发掘民族区域自治制度在保障少数民族地区文化发展方面的制度功能，使少数民族公民享有发展本民族文化的自主权利。这是扩大少数民族公民有序政治参与的文化条件。目前，中国少数民族文化权利的实施主要涉及两个方面：一是促进民族语言、文化与教育的发展的专门体制安排，主要在《民族区域自治法》规定的民族自治地方的自治权设置上，通过地方自治权体制使少数民族语言文化教育得以发展；二是国家建立了一套支持发展少数民族语言、文化与教育的专门法律与政策(PP. 124-127)。我们应在坚持和不断完善、发展民族区域自治制度的前提和总体框架下，通过民族文化自治来补充、丰富和发展中国的民族区域自治制度，更好地保护众多杂居、散居的少数民族的合法权益，国家通过公共决策影响少数民族文化权利实现的利益补偿措施，促进少数民族的有效参与，有效保障少数民族文化权利的实现。 　　第四，发掘民族区域自治制度在保障少数民族地区的社会发展方面的制度功能，使少数民族公民享有发展本民族的社会权利。这是扩大少数民族公民有序政治参与的社会条件。由于我国少数民族地区社会组织参与政治的积极性和自主性不高，公民政治参与的能力受到很大限制，影响到社会组织政治参与的有效性。因此，国家要通过组织化的形式实现参与和表达，不断消解少数民族地区民族和宗教组织对政治参与的负面影响，协调好少数民族各阶层利益矛盾，发掘民族区域自治制度在保障少数民族地区的社会发展方面的制度功能，使促进少数民族地区社会发展的政治决策透明化，使宪法赋予少数民族公民的各项权利落到实处，充分发挥少数民族公民的社会监督功能，为扩大少数民族公民有序政治参与提供良好的社会条件。 　　[参考文献] 　　陶东明，陈明明.当代中国政治参与[M].杭州：浙江人民出版社， 1998. 　　周平.促进少数民族政治参与有序发展[N].中国民族报， 2008-03-14. 　　李维汉.统一战线问题与民族问题[M].北京：人民出版社， 1981. 　　国家民族事务委员会政策法规司.国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干定释义[M].北京：民族出版社， 2005. 　　彭谦.中国民族政策法律化问题研究[M].北京：中央民族大学出版社， 2006. 　　杨侯第.中国少数民族人权述要[M].北京：北京大学出版社， 1997. 　　屈学武.少数民族权利论纲[ J].中央民族大学学报，1994， (1). 　　周平.民族政治学导论[M].北京：中国社会科学出版社， 2001. 　　罗伯特.达尔.现代政治分析[M].上海：上海译文出版社， 1987. 　　王肃元.当代西北少数民族地区公民权利保障的变动趋势[J].甘肃政法学院学报， 2006，(6). 　　亨廷顿，纳尔逊.难以抉择———发展中国家的政治参与[M].北京：华夏出版社， 1989. 　　马凤强.制约公民政治行为理念现代化的因素探析———以少数民族地区为例[J].西北民族大学学报，2007， (3). 　　阿尔蒙德.公民文化———五个国家的政治态度和民主[M].北京：华夏出版社， 1989. 　　王存河.西北少数民族地区地方政府民主化与公民参与[J].甘肃政法学院学报， 2007， (3). 　　王宗礼.中国西北农牧民政治行为研究[M].兰州：甘肃人民出版社， 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