[转载]关于自治权行使过程中的问题与对策思考 - 僚人家园

原载：《贵州民族研究》（季刊）2003年第2期
作者：乌力更，蒙古族，内蒙古党校教师
摘要：自治权是民族区域自治的核心，是我国这一重要的政治制度的关键所在。因此，搞好民族工作，解决好民族问题，必须紧抓自治权的充分行使问题。本文从这一思路出发，提出了个人的观点。
关键词：民族自治地方；自治权
中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1002—6959（2003）02—0016—005

Rights and the Ethnic Minorities：Some Problems and
Countermeasures in the Autonomous Authority ExerciSe
Wu-li-geng
（Partyschool of the Inner Mongolia Autonomous Rerion，Huhhot，Inner Mongolia 010010，China）
Abstract：This paper intends to suggert that，the autonomous authority is the core of the regional autonomy of minority nationalities．In this political structure，the autonomous authority should be fully exercised．
Keywords：regions of autonmy of minority nationalitise；autonomous authority

自治权是民族区域自治的核心，离开了自治权，民族区域自治这一我国重要的政治制度，就失去其意义。那么，什么叫自治权呢？对此，学术界还没有一个很统一说法。笔者在研究过程当中，紧紧抓住民族自治地方自治权的三要素，即少数民族、自治民族和自治机关的基础上得出了如下结论：所谓的自治权就是民族区域自治地方的自治机关为自治民族和本地区的全体人民行使其职务，体现自治民族人民与本地方全体人民自主地管理地方性公共事务和平等参与国家事务管理的法定权利。本文对此不作更多的解释，而从这一思路出发，专门分析和探讨自治权在行使过程当中存在的问题以及应要采取的对策等方面提出一些个人的看法。

当然，影响自治权得到充分行使的因素很多，在行使自治权的具体工作当中存在的问题不少，笔者认为，非常突出的问题主要有以下几点：
（一）制度不完善，法律不健全。这是自治权得不到充分行使的最根本原因。由于这种原因，在具体工作当中便产生了不应产生的一些现象。如有些部门在制定有关的政策时，注意国家的统一意志比较多，尤其是考虑部门利益比较多，考虑民族自治地方特殊情况比较少，甚至制定出的政策与《中华人民共和国民族区域自治法》相抵触；同时民族自治地方制定的自治条例也往往得不到上级有关部门的支持和同意，行使变通权更是难以到位；从1984年自治法颁布实施，经过2001年修改后到今天，整整18年多的时间里，自治法实施细则没有出台；民族区域自治法没有法律责任条款，对侵犯民族自治权的行为无法实施制裁，从而丧失其可操作性；129个自治条例的主要内容基本相同没有突出各自的特点。众所周知，党和国家的大政方针中，都非常明确规定充分尊重少数民族地区特殊性方面的规定，无论是宪法和民族区域自治法当中，还是其他法律法规的有关条文当中，我们都能找到这方面的内容。
当然，方针政策的制定本身不是目的，如果不是很好地去贯彻，不去实事求是地、因地制宜落实所制定出的各类方针政策，那么，再好的方针政策也解决不了实际问题。我们有个习惯性的思维方式，就是只重视事物(问题)的产生起点和发展结果，而不注重它的过程，其实，所有的问题都产生于事物发展的过程当中。从某种意义上讲，不重视事物发展过程的态度，就是对事物发展结果不负责任的态度，因此，它也不是真正解决问题的态度。笔者认为，这种现象既来源于制度不完善，法律不健全这个问题，又反作用于该问题的继续存在以及为它的顽固性提供条件。

（二）民族自治地方人的自治意识不强。在很大程度上讲，所有问题的根源就在于此。内因是决定因素，这是人人皆知的最简单不过的道理。如果自己不重视、自己不强调，那么，别人为你怎么努力也是无济于事。自治权是国家的法律和党的政策赋予民族自治地方的权利，它既是地方权利，也是民族权利。因此，民族自治地方人本该善于运用法律的自治权，使它变为民族区域自治地方的优势，或者说，更大程度上发挥民族区域自治这个中国重要的政治制度的优越性。但从目前情况看，在这方面还是很不尽如人意。我们想，善于运用自治权是贯彻执行中央政策的具体体现，也是遵守国家法律制度，依法办事的具体体现。我们反对滥用职权，同时更要反对不用职权或不会用职权的人和事。一方面这对国家、对中央是一种失职，在另一方面，这对人民、对民族是一种犯罪。从西部大开发的角度讲，如果民族自治地方的自治机关，在行使自治权方面不采取主动，就等于是既妨碍了民族自治地方的发展，也影响了国家整体的进步。作为自治权力的执行者，自治机关在实践中是否采取积极主动态度，对自治权行使的程度有很大的影响。如自治法规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。”可从民族自治地方现实情况来看，落实该项权利的具体措施是非常有限的，民族自治地方很少有根据当地经济、社会、人文特点，对那些不适合于民族自治地方经济社会发展的政策变通执行或停止执行的决定。时至今日，不少民族自治地方的自治机关仍习惯于照上级国家机关的一般命令、指示办事，缺乏灵活运用自治权的积极性，缺乏这种意识和气魄。这是从民族自治地方自治机关角度讲的。还有一点就是民族自治地方全体人民的自治意识问题。在这一点上，可以说更让人痛心，不说普通老百姓，就是国家公职人员、高等学府的教师的自治意识也很淡很淡。他们也会提出，自治权有多少？管不管用？诸如此类的问题。当然，提出这样问题的人有两类，一类是的确不了解，另一类却属于“明知故问”者之类。但无论怎么样，我们从这一现象当中，可以明白两点，一点是在我们国家、在我们民族自治地方，还有很多人不了解民族区域自治制度，不懂得自治权是何物，为何还要有这种权利，这类人很多。另一点是，清楚此方面的问题，同时对此权利的行使状况不满意的人也不少。从发展的视角看，这些都可以理解，但关键问题在于如何改变这种状况。
总之，民族自治地方人民自治意识不强，的确是一个不争的事实。

（三）民族自治地方人的依赖思想严重，缺乏创新精神。这一问题集中体现在所谓的“特殊照顾政策”上。以前国家对民族自治地方或少数民族的一些规定和政策，都是以“特殊照顾政策”的形式贯彻下来的。民族自治地方的人们也似乎宁愿要临时的“特殊照顾政策”，也不愿尖锐一点地提出自治权的充分行使问题，这是一个误区，应该彻底改变。笔者以为，国家法律规定和所谓的“特殊照顾政策”不是一回事，也不应成为一回事。但是，由于我国民族法体系的不健全，民族自治地方的许多理所当然的、合法权益即以“特殊照顾政策”的形式出现在全国各族人民面前。这样，给人一种感觉是，少数民族和少数民族地区不是享受应该享有的合法权利，而是靠着不同时期的不同的“特殊照顾决策”来过日子。从弱势群体的角度讲，应该说，法律规定比各种照顾政策更有效、更稳定，从而使人更放心。所以，民族自治地方应该要的不是什么“特殊照顾政策”，而是这些地方应有的充分的自治权。当然，这不是说，特殊照顾政策没有一点作用，不是这个意思。可以肯定地讲，如果没有建国以来党和政府的一系列特殊政策，就没有今天的少数民族地区，这也是一个不争的事实。其实，“特殊照顾政策”和国家法律规定并不矛盾，在这里，我们只想说明一下，在我国全面建设小康社会的今天，我们必须特别注重使一些行之有效的方针政策，转化为国家法律制度。这就是说，各种政策也应该与时俱进，也应该适应时代的发展，一些好的政策应该晋升为法律制度，这样才能促进少数民族和少数民族地区的发展。因为，笔者总觉得，法律制度不是凭空想起来的东西，也不应是一部分人的主观意识的反映。从某种意义上讲，法律不是制定的东西，而是一种生成的东西。法律是在一些政策制度，包括民间习俗、戒律等的基础上生成出来的。
有学者研究我国每个时期的政策变动对民族自治地方的负面影响后，提出了一些令人深思的观点。学者戴小明撰文写道：“不难看出每次变动的不规范性，并与国家财政体制的变革调整紧紧相连，每次国家财政体制的变动几乎都会引起对民族自治地方照顾的变化，并且这种变化是中央单方面做出的，照顾多少、如何照顾，都缺乏科学计量和成本核算。也没有民族自治地方的参与，自然不能全面落实民族自治地方的财政自治权，实行财政自治权。因此，这种没有法律约束和责任制约的优惠机制，不仅不能从根本上解决民族自治地方的发展问题，而且在一定程度上强化了民族自治地区对中央政策的依赖（等、靠、要就是最直接的表现）。因为中央给予民族自治地方的照顾人为因素很大，缺乏制度化，随着地方的不断‘争取’、‘活动’，随时可以‘追加’，而地方对各种照顾、补助的使用，也缺乏责任约束，难免随意使用，‘不花（钱）白不花’，财政资金的浪费现象随外可见。这也是为什么长期以来国家对少数民族自治地方照顾不少，而许多民族地区面貌变化不大的重要原因”。［参考文献：戴小明．论财政自治权的法律保护[J]．贵州民族研究，1999年,（3）：7-8 ］
自治权是国家法律所赋予的权利，它不是某个机构的“特殊照顾政策”，更不是某些人和某些机关的恩赐。但是，也许有人会问，本来的法定的自治权，那为何还要向中央要“特殊照顾政策”呢？开门见山地说，这只能说明一点，那就是现有的自治权不够充分、不够具体，不能满足民族自治地方的真正需求，不能解决民族自治地方的很多实际问题。在这种情况下，有关具体工作部门，为了解决一些实际困难，就向中央和主管部门要一些各自想要的东西，请求上级领导给予“特殊照顾政策”。于是，这种助长权力欲望、滋生腐败现象的，在法律意义上极不公平的行为和事情屡禁不止，各地方承前启后地去“争取”所谓的“特殊照顾”。从本质而论，照顾是一个在小范围内发生效应的事情，扩展到大面积的照顾其实根本不成为照顾……从发展的视角看，经过大开发之后的民族自治地方特需的是规范化的政策规定和法律法规，而不是“特殊照顾政策”。

摘要：自治权是民族区域自治的核心，是我国这一重要的政治制度的关键所在。因此，搞好民族工作，解决好民族问题，必须紧抓自治权的充分行使问题。本文从这一思路出发，提出了个人的观点。
关键词：民族自治地方；自治权
作者：乌力更，蒙古族，内蒙古党校教师
原载：《贵州民族研究》（季刊）2003年第2期
中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1002—6959（2003）02—0016—005

人们都说，市场经济社会是法律社会。因此，在西部大开发战略的实施过程当中，民族自治地方迫在眉睫的要求就是完善和健全各项法律制度。因为，尽管我国在宪法和民族区域自治法中制定了很多原则规定，尽管我们也制定出了许多法律、法规，但是，我们的民族法体系还是很不健全，建立许多配套的法律、法规是我们的紧迫任务。

第一、尽早地制定出民族区域自治法的实施细则。国务院制定、颁布实施民族自治法已经18年多了，但民族区域自治法的实施细则一直没有出台，这大大影响了民族区域自治法的贯彻实施。实施细则是使基本法得以具体实施的重要配套法规。现在，自治法已修改并颁布实施，因此，更需要有相应的实施细则，才能够真正贯彻落实。因为，法律的严肃性在于法律的保障机制，也就是说，健全各项配套法律、法规。一般来说，配套法规包括国务院的行政法规与行政部门的行政规章，辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的地方性法规及政府规章。国务院应制定的民族区域自治法实施细则，是自治法实施配套法规的基础，是其它配套法规、规章的重要法律依据。因为，国务院是全国人大的执行机关，各部委是国务院的职能部门，这些部门最重要的工作之一就是依据宪法和法律，制定并推行行政法规和行政规章。他们有保障民族自治地方的自治权利的责任和义务，与此同时，我国的法律在很大程度上是依靠国务院及其各部委的行政立法来推行的。再说，民族区域自治法所调整的一个重要内容也是中央与民族自治地方的关系。所以，只有国务院及其各部委按照全国人大关于民族区域自治法律法规拟定与本部门工作相关的行政法规或行政规章，才能有效地保证“真正实行民族区域自治”制度。

第二、关于民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定和补充规定都亟待补充和修改。自治条例是民族区域自治地方人民代表大会按照宪法和民族区域自治的原则，结合当地特点对自治机关的组织活动、行政管理、经济政策、文化方针、自治权限等自治问题进行规范的带有综合指导性质的自治法规。它对民族区域自治地方和少数民族的生存与发展有着极大的关系。有资料表明，到2000年底，全国154个民族自治地方仍有23个民族自治地方没有颁布自治条例，其中五个自治区均未制定出自治条例，还有5个自治州、13个自治县没有制定自治条例。从目前情况看，大部分民族自治地方，虽然已制定出了自治条例，但大多数照抄自治法的有关条款，突出地方特点和民族特点方面严重不够。因此，现在的最紧迫任务是，已经制定了自治条例的地方必须尽快根据已修订的民族区域自治法进行修改，还没有出台的应尽快制定出台。与此同时，狠抓制定有关专门事项的单行条例，使民族区域自治法更具有地方特色和民族特色，强化其权威性和可操作性。

第三、建立和健全法律监督机制。建立和健全民族区域自治法律、法规的监督机制是民族区域自治法制建设的重要内容。是保障民族区域自治法律、法规运行的重要环节。到目前为止，民族区域自治法的监督机制尚不健全。社会越发展，法律将在各个领域内起越来越重要的作用，人们在各种关系之中越来越多地使用法律语言，这是社会发展必经阶段。因此，随着社会经济的发展，法律种类越来越多，法律将成为人类社会维持秩序的重要的武器。但是，法治社会的优越性不在于法律条文有多少，而在于所制定出的各项法律制度是否健全，是否在更大程度上保障社会公平。而法律制度的健全，更多地表现在它的监督机制的健全上。
建立和健全民族法律和法规的监督机制，包括权力机关监督、司法监督、行政执法监督、人民群众监督和舆论监督等机制，造就有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的民族法制环境，不断强化民族法制的权威性，使民族法律、法规在国家政治生活、经济生活和社会生活中得到全面落实。而笔者认为，在建立和健全民族法律和法规的监督机制的工作中，加强司法监督工作是重中之重。笔者甚至认为，自治法应增加有关罚则和专门的监督机构的规定。

第四、要充分认识少数民族干部队伍状况，并加大培养和任用少数民族干部力度。少数民族干部队伍状况如何，决定着少数民族发展前途，是衡量少数民族发展水平的重要标志。少数民族干部是党和国家联系广大少数民族群众的坚强纽带，少数民族和少数民族地区经济社会发展，要依靠民族干部带领各族人民来实现。民族自治地方自治权的行使是通过少数民族干部来实现的，因此，少数民族干部又是体现民族平等，保障少数民族合法利益的代表。
应该认识到，时代的发展和社会环境的变化，使对民族干部的要求变得更为具体、更为细化。例如，参与政策性制定过程中民族干部是否为少数民族积极争取？法律制度和方针政策的具体操作过程中少数民族干部是否敢于提出意见，及时纠正一些有损于国家法律，有损于少数民族权益的言行？少数民族干部是否有意识地、积极主动地真正贯彻落实党和国家，包括宗教政策、语言文字政策、文化保护政策等的民族政策？……笔者认为，并建议各级主管部门，应结合当前的干部制度改革工作，重新制定少数民族干部考核制度，使其更加细化、规范化。就是说，在少数民族聚居区，应执行《干部选拔任用工作条例》的前提下再增加一些新内容，如对本民族语言文字的应用能力；对本民族历史文化的了解程度；在民族聚居区内的基层工作经验；对民族地区基本情况的掌握程度等等方面提出具体要求，进行规范化的测试，并把它作为一种民族自治地方特有的制度。

当然，本文提出的这些内容，也许还不很成熟。但我以为，它最起码可以刺激人们，尤其是各级公职人员对民族工作的重视意识，促使他们使用和发展民族语言文字，促使他们充分认识，人文环境和民族文化的传承，对少数民族的生存发展具有极其重要的作用。所以说，它有助于各民族干部的法律意识、自治意识和民族发展意识的进一步强化，同时加强他们的充分行使自治权的自觉性和主动性。

而有了“自治权”，还需要体系完善的法律配套。有了配套完善的法律体系，那么紧接着就是实行的问题。实行得好不好，一是行政体制的问题，二是监督体制的问题，三是民众素质（自治意识）的问题。说得都在理！

但冷静一想，是不是有了体系完善的法律，就能根本地解决问题了呢？而现实中的整个国家，有法不依、执法犯法的现象比比皆是，原因又在哪里？

其实很简单，我们目前还不是法治国家！民众还没有真正地做自己的主人，何来“自治权”？法律条文制订得再如何华美，都是掩人耳目的遮羞布罢了！所以，与时俱进，建立法治国家多么重要！这不只是民族区域自治到不到位的局部问题，而是整个国家何时迈进真正的法治轨道的全局性问题。因此，全国发展得不正常，少数民族地区也会不正常。这正好应证了那句话——“谁也离不开谁”！

问题的最后就是，民众的权益总归要靠民众自己来争取和维护，不是靠哪个政治集团的恩赐！那首歌早就说了：“世上从来没有什么救世主……”。

下面引用由韦韦人在 2003/09/30 01:35pm 发表的内容：
什么是自治权一切都是自己的权利治自己呀,什么那么多废话,看看巴勒斯坦和,以色列斗想要怎么自治权,要完全有自己作主呀,要不还要什么人肉炸弹干吗?