目录
序言
第一章 总则
第二章 民族自治地方的建立和自治机关的组成
第三章 自治机关的自治权
第四章 民族自治地方的人民法院和人民检察院
第五章 民族自治地方内的民族关系
第六章 上级国家机关的职责
第七章 附则
序言
中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。
实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。今后，继续坚持和完善民族区域自治制度，使这一制度在国家的社会主义现代化建设进程中发挥更大的作用。
实践证明，坚持实行民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策；必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人；民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地方的社会主义建设事业，为国家建设作出贡献；国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。
民族自治地方的各族人民和全国人民一道，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的指引下，坚持人民民主专政，坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设，发展社会主义市场经济，加强社会主义民主与法制建设，加强社会主义精神文明建设，加速民族自治地方经济、文化的发展，建设团结、繁荣的民族自治地方，为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗。
《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。
第一章 总则
第一条中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定。
第二条各少数民族聚居的地方实行区域自治。
民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。
各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
第三条民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。
民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。
第四条民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。
自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。
第五条民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。
第六条民族自治地方的自治机关领导各族人民集中力量进行社会主义现代化建设。
民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。
民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，从实际出发，不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，逐步提高各民族的物质生活水平。
民族自治地方的自治机关继承和发扬民族文化的优良传统，建设具有民族特点的社会主义精神文明，不断提高各民族人民的社会主义觉悟和科学文化水平。
第七条民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第八条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。
第九条上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
第十条民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
第十一条民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。
国家保护正常的宗教活动。
任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。
宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
第二章 民族自治地方的建立和自治机关的组成
第十二条少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。
民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。
民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。
第十三条民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。
第十四条民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。
民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。
第十五条民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。
民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。
第十六条民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。
民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。
第十七条自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。
第十八条民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
第三章 自治机关的自治权
第十九条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第二十条上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。
第二十一条民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。
第二十二条民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。
民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。
民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。
第二十三条民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。
第二十四条民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。
第二十五条民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。
第二十六条民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。
民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。
第二十七条民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。
民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。
第二十八条民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。
第二十九条民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。
第三十条民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。
第三十一条民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。
与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。
民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。
第三十二条民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。
民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。
民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。
民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。
民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。
第三十三条民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
第三十四条民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
第三十五条民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要，可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。
第三十六条民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。
第三十七条民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。
民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。
招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。
各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。
第三十八条民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，加大对文化事业的投入，加强文化设施建设，加快各项文化事业的发展。
民族自治地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。
第三十九条民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识。
第四十条民族自治地方的自治机关，自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药。
民族自治地方的自治机关加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健，改善医疗卫生条件。
第四十一条民族自治地方的自治机关自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质。
第四十二条民族自治地方的自治机关积极开展和其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。
自治区、自治州的自治机关依照国家规定，可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流。
第四十三条民族自治地方的自治机关根据法律规定，制定管理流动人口的办法。
第四十四条民族自治地方实行计划生育和优生优育，提高各民族人口素质。
民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法。
第四十五条民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。
第四章 民族自治地方的人民法院和人民检察院
第四十六条民族自治地方的人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责。民族自治地方的人民检察院并对上级人民检察院负责。
民族自治地方人民法院的审判工作，受最高人民法院和上级人民法院监督。民族自治地方的人民检察院的工作，受最高人民检察院和上级人民检察院领导。
民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。
第四十七条民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们提供翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。
第五章 民族自治地方内的民族关系
第四十八条民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利。
民族自治地方的自治机关团结各民族的干部和群众，充分调动他们的积极性，共同建设民族自治地方。
第四十九条民族自治地方的自治机关教育和鼓励各民族的干部互相学习语言文字。汉族干部要学习当地少数民族的语言文字，少数民族干部在学习、使用本民族语言文字的同时，也要学习全国通用的普通话和规范文字。
民族自治地方的国家工作人员，能够熟练使用两种以上当地通用的语言文字的，应当予以奖励。
第五十条民族自治地方的自治机关帮助聚居在本地方的其他少数民族，建立相应的自治地方或者民族乡。
民族自治地方的自治机关帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业。
民族自治地方的自治机关照顾本地方散居民族的特点和需要。
第五十一条民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。
第五十二条民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族公民都享有宪法规定的公民权利，并且教育他们履行公民应尽的义务。
第五十三条民族自治地方的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，对本地方内各民族公民进行爱国主义、共产主义和民族政策的教育。教育各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。
第六章 上级国家机关的职责
第五十四条上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。
第五十五条上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。
国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方。
上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要。
第五十六条国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。
国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。
国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。国家向民族自治地方提供转移建设项目的时候，根据当地的条件，提供先进、适用的设备和工艺。
第五十七条国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。
国家鼓励商业银行加大对民族自治地方的信贷投入，积极支持当地企业的合理资金需求。
第五十八条上级国家机关从财政、金融、人才等方面帮助民族自治地方的企业进行技术创新，促进产业结构升级。
上级国家机关应当组织和鼓励民族自治地方的企业管理人员和技术人员到经济发达地区学习，同时引导和鼓励经济发达地区的企业管理人员和技术人员到民族自治地方的企业工作。
第五十九条国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。
国家设立的各项专用资金和临时性的民族补助专款，任何部门不得扣减、截留、挪用，不得用以顶替民族自治地方的正常的预算收入。
第六十条上级国家机关根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要，对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予扶持。
第六十一条国家制定优惠政策，扶持民族自治地方发展对外经济贸易，扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策。
第六十二条随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。
第六十三条上级国家机关在投资、金融、税收等方面扶持民族自治地方改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施；扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工业品的生产。
第六十四条上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。
第六十五条国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。
国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作。
第六十六条上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。
民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。
任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
第六十七条上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员。
在民族自治地方的企业、事业单位，应当尊重当地自治机关的自治权，遵守当地自治条例、单行条例和地方性法规、规章，接受当地自治机关的监督。
第六十八条上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意，不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。
第六十九条国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。
第七十条上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的工作，对他们的生活待遇给予适当照顾。
第七十一条国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。
国家举办民族高等学校，在高等学校举办民族班、民族预科，专门或者主要招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。
国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生实施中等教育。
国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作，并给予他们相应的优惠待遇。
第七十二条上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行。
第七章 附则
第七十三条国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。
自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。
第七十四条本法由全国人民代表大会通过，自1984年10月1日起施行。
http://www.gov.cn/test/2005-07/29/content_18338.htm
新闻背景 民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。
风驰云动一甲子，沧海桑田六十年。从1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入《中华人民共和国宪法》，到1984年在总结实施民族区域自治经验的基础上，第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《民族区域自治法》，再到2001年，为进一步加快民族自治地方经济社会事业发展，在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上，全国人大常委会对《民族区域自治法》进行的修改，使这部具有伟大创举的法律更加完善。60年来，中国共产党在实践中不断坚持和发展民族区域自治制度，使民族区域自治这棵实践之树常青，《民族区域自治法》也因着实践的发展而常新。《民族区域自治法》的制定以及一系列与之相配套的法规条例的出台，是民族区域自治花香果硕的根本保证。
1947年5月1日，在解放战争炮火声中，我国第一个省级少数民族自治区———内蒙古自治区诞生了。从此，内蒙古的历史揭开了新的一页。
1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）颁布实施，自治区政府坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，认真行使法律赋予的各项权利，牢牢把握各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，团结带领全区各族人民，聚精会神搞建设、一心一意谋发展，赢得了全区上下经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定的良好局面。
据自治区人大法工委统计，从1980年到2006年底，自治区人大及其常务委员会，制定和批准的地方性法规、自治条例、单行条例共449件，其中制定的有258件，批准的有191件。现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例299件，其中制定的有161件，批准的有138件。这些地方性法规、自治条例和单行条例的颁布实施，在其适用范围内，以其规范的内容，为贯彻落实《民族区域自治法》，促进经济社会发展起到了重要的作用。
《民族区域自治法》的自治权
立法自治权
一是制定自治条例和单行条例。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。二是对上级国家机关的决议、决定、命令和指示可以变通执行或者停止执行。自治机关对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，可报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
人事管理自治权
一是采取各种措施大力培养、使用当地民族人才。自治机关根据需要，有权采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经济管理等专业人才和技术工人，并且注意在少数民族妇女中选拔培养各级干部和各种专业技术人才。二是采取特殊措施引进人才。自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种人员参加民族自治地方各项建设工作。三是优先招收少数民族人员。民族自治地方的企业、事业单位招收人员的时候，要优先招收少数民族人员，并且可以从农民和牧区少数民族人口招收。
组织公安部队的自治权
自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。
管理流动人口的自治权
自治机关根据法律规定，有权制定管理流动人口的办法。
实行计划生育的自治权
自治机关根据法律规定，可以从本地实际出发制定实行计划生育的办法。
从“联邦制的民族自决”
到“民族区域自治”
我国的民族区域自治政策的形成和发展演变，是一个伴随着中国共产党成长、对国情不断认识的过程。
中国共产党自成立之初就把解决民族问题作为革命任务之一，1923年7月，“三大”通过的《中国共产党党纲草案》中第一次提出“民族自决”的主张。
1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次代表大会上专门就国内的民族问题制定了《关于中国境内少数民族问题的决议案》，宣布承认少数民族的自决权。
1935年12月，《中华苏维埃中央政府对内蒙古人民宣言》中规定，内蒙古人民有权按自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府。
随着对中国国情的深入认识，中国共产党在扬弃民族自决权的同时，逐渐选择了民族区域自治制度。经过多年的比较、探索，我国选择民族区域自治制度是从我国民族问题的历史和现实特点出发的。
历史上我国各民族关系决定了割据对峙是短暂的，统一是基本的、占主导地位的。各民族频繁迁徙，形成了既有大杂居，又有小聚居，既有交错聚居，又有杂居和散居的状况，并在经济生活上建立了相互依存、密不可分的关系。鸦片战争后，各民族并肩作战，救亡图存，结成了患难与共的紧密关系。正如邓小平所说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦制，而是民族区域自治制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”
1947年5月1日，我国第一个省级少数民族自治区———内蒙古自治区成立，它的建立，为新中国成立后推行民族区域自治制度提供了宝贵的实践经验。
1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》正式将民族区域自治作为我国的一项重要政治制度确立下来，规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立民族自治机关。” 新华社
国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定
第一条 为了帮助民族自治地方加快经济和社会的发展，增进民族团结，促进各民族共同繁荣，根据《中华人民共和国民族区域自治法》，制定本规定。
第二条 各级人民政府应当加《中华人民共和国民族区域自治法》以及相关法律、法规和民族政策的宣传教育，依法制订具体措施，保护少数民族的合法权益，妥善处理影响民族团结的问题，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
第三条 维护祖国统一和民族团结是公民的职责和义务。
民族自治地方人民政府应当切实保障宪法和法律在本地方的遵守和执行，积极维护国家的整体利益。
第四条 各级人民政府应当积极开展促进民族团结进步的各项活动，对为民族团结进步事业作出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。
第五条 上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。
第六条 国家实施西部大开发战略，促进民族自治地方加快发展。未列入西部大开发范围的自治县，由其所在的省级人民政府在职权范围内比照西部大开发的有关政策予以扶持。
第七条 上级人民政府应当根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目。
中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重。
国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。其中，基础设施建设项目属于地方事务的，由中央和省级人民政府确定建设资金负担比例后，按比例全额安排；属于中央事务的，由中央财政全额安排。
第八条 国家根据经济和社会发展规划以及西部大开发战略，优先在民族自治地方安排资源开发和深加工项目。在民族自治地方开采石油、天然气等资源的，要在带动当地经济发展、发展相应的服务产业以及促进就业等方面，对当地给予支持。
国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。
国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方，给予合理补偿。
第九条 国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。
上级财政支持民族自治地方财政保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出。
上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。
国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。
第十条 国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济和社会各项事业。
中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。资金规模随着经济发展和中央财政收入的增长逐步增加。地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。
第十一条 国家帮助民族自治地方拓宽间接和直接融资渠道，加大对民族自治地方的金融扶持力度。
国家合理引导金融机构信贷投向，鼓励金融机构积极支持民族自治地方重点建设和农村发展。上级人民政府安排的国际组织和国外政府赠款以及优惠贷款，在条件许可的情况下，向民族自治地方倾斜。
第十二条 国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策，在税收、金融和财政政策上，对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾，对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。
第十三条 国家鼓励与外国接壤的民族自治地方依法与周边国家开展区域经济技术合作和边境贸易。
经国务院批准，可以在与外国接壤的民族自治地方边境地区设立边境贸易区。
国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易以及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和便利。
第十四条 国家将边境地区建设纳入经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地的协调发展。
国家对巩固边防、边境安全具有重大影响的边境地区居民，在居住、生活、文化、教育、医疗卫生、环境保护等方面采取特殊措施，加大扶持力度。
第十五条 上级人民政府将人口较少民族聚居的地区发展纳入经济和社会发展规划，加大扶持力度，在交通、能源、生态环境保护与建设、农业基础设施建设、广播影视、文化、教育、医疗卫生以及群众生产生活等方面，给予重点支持。
第十六条 国家加强民族自治地方的扶贫开发，重点支持民族自治地方贫困乡村以通水、通电、通路、通广播电视和茅草房危房改造、生态移民等为重点的基础设施建设和农田基本建设，动员和组织社会力量参与民族自治地方的扶贫开发。
第十七条 国家鼓励、支持和引导民族自治地方发展非公有制经济，鼓励社会资本参与民族自治地方的基础设施、公用事业以及其他领域的建设和国有、集体企业改制。
第十八条 国家组织和支持经济发达地区与民族自治地方的对口支援。通过劳动密集型和资源加工型产业的转移、技术转让、交流培训人才、加大资金投入、提供物资支持等多种方式，帮助民族自治地方加速经济、文化、教育、科技、卫生、体育事业的发展；鼓励和引导企业、高等院校和科研单位以及社会各方面力量加大对民族自治地方的支持力度。
民族自治地方各级人民政府引导和组织当地群众有序地外出经商务工。有关地方人民政府应当切实保障外来经商务工的少数民族群众的合法权益。
第十九条 国家帮助民族自治地方普及九年义务教育，扫除青壮年文盲，不断改善办学条件，大力支持民族自治地方有重点地办好寄宿制学校；在发达地区普通中学开设民族班或者开办民族中学，其办学条件、教学和管理水平要达到当地学校的办学标准和水平。
国家采取措施，扶持民族自治地方因地制宜发展职业教育和成人教育，发展普通高中教育和现代远程教育，促进农村基础教育、成人教育、职业教育统筹发展。
国家鼓励和支持社会力量以多种形式在民族自治地方办学，积极组织发达地区支援民族自治地方发展教育事业。
第二十条 各级人民政府应当将民族自治地方义务教育纳入公共财政的保障范围。中央财政设立少数民族教育专项补助资金，地方财政相应安排少数民族教育专项补助资金。
国家积极创造条件，对民族自治地方的边境地区、贫困地区和人口较少民族聚居地区的义务教育给予重点支持，并逐步在民族自治地方的农村实行免费义务教育。
第二十一条 国家帮助和支持民族自治地方发展高等教育，办好民族院校和全国普通高等学校民族预科班、民族班。对民族自治地方的高等学校以及民族院校的学科建设和研究生招生，给予特殊的政策扶持。
各类高等学校面向民族自治地方招生时，招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生，在录取时应当根据情况采取加分或者降分的办法，适当放宽录取标准和条件，并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。
第二十二条 国家保障各民族使用和发展本民族语言文字的自由，扶持少数民族语言文字的规范化、标准化和信息处理工作；推广使用全国通用的普通话和规范汉字；鼓励民族自治地方各民族公民互相学习语言文字。
国家鼓励民族自治地方逐步推行少数民族语文和汉语文授课的“双语教学”，扶持少数民族语文和汉语文教材的研究、开发、编译和出版，支持建立和健全少数民族教材的编译和审查机构，帮助培养通晓少数民族语文和汉语文的教师。
第二十三条 国家帮助民族自治地方建立健全科技服务体系和科学普及体系。中央财政通过国家科技计划、科学基金、专项资金等方式，加大对民族自治地方科技工作的支持力度，积极支持和促进民族自治地方科技事业的发展。
第二十四条 上级人民政府从政策和资金上支持民族自治地方少数民族文化事业发展，加强文化基础设施建设，重点扶持具有民族形式和民族特点的公益性文化事业，加强民族自治地方的公共文化服务体系建设，培育和发展民族文化产业。
国家支持少数民族新闻出版事业发展，做好少数民族语言广播、电影、电视节目的译制、制作和播映，扶持少数民族语言文字出版物的翻译、出版。
国家重视少数民族优秀传统文化的继承和发展，定期举办少数民族传统体育运动会、少数民族文艺会演，繁荣民族文艺创作，丰富各民族群众的文化生活。
第二十五条 上级人民政府支持对少数民族非物质文化遗产和名胜古迹、文物等物质文化遗产的保护和抢救，支持对少数民族古籍的搜集、整理、出版。
第二十六条 上级人民政府加大对民族自治地方公共卫生体系建设的资金投入以及技术支持，采取有效措施预防控制传染病、地方病和寄生虫病，建立并完善农村卫生服务体系、新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，减轻民族自治地方贫困群众医疗费的负担；各级人民政府加大对民族医药事业的投入，保护、扶持和发展民族医药学，提高各民族的健康水平。
上级人民政府制定优惠政策，鼓励民族自治地方实行计划生育和优生优育，提高各民族人口素质。
第二十七条 上级人民政府应当按照国家有关规定，帮助民族自治地方加快社会保障体系建设，建立和完善养老、失业、医疗、工伤、生育保险和城市居民最低生活保障等制度，形成与当地经济和社会发展水平相适应的社会保障体系。
第二十八条 上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。
民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，对实行区域自治的民族和其他少数民族予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定。
第二十九条 上级人民政府指导民族自治地方制订人才开发规划，采取各种有效措施，积极培养使用实行区域自治的民族和其他民族的各级各类人才。
国家积极采取措施，加大对少数民族和民族自治地方干部的培训力度，扩大干部培训机构和高等院校为民族自治地方培训干部与人才的规模，建立和完善民族自治地方与中央国家机关和经济相对发达地区干部交流制度。
国家鼓励和支持各级各类人才到民族自治地方发展、创业，当地人民政府应当为他们提供优惠便利的工作和生活条件；对到边远、高寒等条件比较艰苦的民族自治地方工作的汉族和其他民族人才的家属和子女，在就业、就学等方面给予适当照顾。
第三十条 各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查，每年将监督检查的情况向同级人民政府报告，并提出意见和建议。
第三十一条 对违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费的，责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。
各级行政机关工作人员在执行本规定过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十三条 本规定所称上级人民政府，是指民族自治地方的上级人民政府。
第三十四条 国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。
第三十五条 本规定自２００５年５月３１日起施行。（完）
《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》）已经2005年5月11日国务院第89次常务会议通过，国务院总理温家宝于5月19日颁布国务院第435号令予以公布，该规定于5月31日起施行。下面就《规定》制定过程的有关情况及其重要的新的内容作一解读。
一、制定《规定》的必要性
民族区域自治制度是我国的三大基本政治制度之一，《中华人民共和国民族区域自治法》是实施这一基本政治制度的法律保障。2001年，全国人大常委会根据市场经济的新形势对民族区域自治法进行了较大幅度的修改。由于自治法作为一部基本法律，条文比较原则，需要制定配套法规，修改时特别规定了一条，即自治法第73条：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。” 因此制定实施自治法的行政法规是自治法本身的要求。
制定国务院贯彻实施自治法的行政法规也是建立和完善民族法律法规体系，把民族工作纳入法制化管理轨道，依法行政，实现依法治国的必然要求。完善民族法律法规体系的一个重要方面是制定实施自治法的行政法规。国务院的行政法规既是对法律的执行，也是国务院各部门规章和地方性法规、规章的直接法律依据，具有呈上启下的重要作用。
抓紧制定实施自治法的行政法规，也是加快民族自治地方经济社会发展的迫切需要，是民族自治地方各族干部群众的强烈愿望。
中央领导同志高度重要制定自治法配套法规的工作。胡锦涛总书记在2003年3月参加全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时的讲话中指出“要抓紧制定自治法的实施细则，把法律的一些原则规定具体化，确保这一法律得到全面贯彻落实。”2003年12月，全国人大民委向全国人大常委会报送了关于自治法贯彻实施情况的调研报告，吴邦国、温家宝、回良玉等同志在报告上明确批示要尽快制定贯彻自治法的行政法规。
考虑到自治法涉及到方方面面，我国各方面的体制尚处于过渡过程中，目前制定自治法的完备的实施细则尚有难度。因此，先就实施自治法的实践中，民族自治地方反映和要求比较迫切的若干问题作出规定，条件成熟时再制定完备的实施细则，是一个现实的选择。
二、制定《规定》的指导思想
制定《规定》的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，树立科学的发展观，遵循宪法和民族区域自治法的规定，从我国民族自治地方的实际出发，适应民族自治地方全面建设小康社会，实现各民族共同团结奋斗，共同发展繁荣的要求，力求用行政法规的形式明确各级人民政府在贯彻实施自治法中的职责，特别是规范上级人民政府贯彻自治法应尽的法律义务，加大上级人民政府帮助和支持民族自治地方发展的力度，切实解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题，加快民族自治地方经济和社会发展，巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
三、起草《规定》的简要过程
2001年自治法修订后，国家民委开始考虑制定一个实施规定。起草的过程大体可分为三个阶段：第一阶段，2001年3月至2002年2月，是学习修改后的自治法和酝酿起草《规定》阶段。第二阶段，2002年2月至2004年9月，为集中时间和力量起草《规定》阶段。2002年2月国家民委成立了起草《规定》领导小组和办公室，随后组织力量对三级不同类型的民族自治地方做了专题调研，2003年7月起草了《规定》初稿，至2004年7月，共形成了8稿。2004年7月《规定》（送审稿）正式报国务院。9月29日，国务院第65次常务会议对《规定》草案进行了初步审议。第三阶段，2004年9月29日至2005年5月，根据国务院第65次常务会议的指示精神，国家民委与国务院法制办联合派出调研组并书面进一步听取或征求了民族自治地方的意见。2005年5月11日，国务院第89次常务会议通过《规定》草案修改稿。5月19日，国务院总理温家宝颁布国务院第435号令予以公布。
《规定》的起草过程充分体现了国务院的重视，国务院常务会议先后两次审议《规定》草案。《规定》的起草过程也是一个集思广益的过程。《规定》起草过程中，多次召开民族自治地方代表座谈会，并多次征求国务院和中央、全国人大和全国政协有关部门的意见。对有关条款，国务院有关部委在一起反复研究。对一些重点、难点问题，起草单位委托专家进行专题研究，召开专家论证会进行科学论证。
四、《规定》的主要内容
《规定》总计35条，主要内容：一是将帮助民族自治地方加快经济发展放在突出位置，规定了上级人民政府及其职能部门在规划、基础设施项目安排、西部开发、资源开发和生态环境保护、财政转移支付、金融、外贸等方面对民族自治地方给予支持。国家扶持民族贸易和民族特需用品生产、推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、加强民族自治地方扶贫开发、鼓励对口支援等这些在民族工作实践中行之有效的做法，进一步提炼后也写进了《规定》。二是规定了促进民族自治地方发展教育、科技、文化、卫生、体育和健全社会保障体系的内容，体现了重视民族自治地方经济社会事业协调发展的特点。三是在政治方面强调巩固民族团结，既规定了开展促进民族团结进步的各项活动、加强民族法规政策的宣传教育的内容，又规定了要妥善处理影响民族团结的问题，禁止破坏民族团结和制造民族分裂行为的内容。《规定》还写有违反本《规定》应担负的法律责任条款。
五、《规定》有关条款解读
（一）“各级人民政府应当积极开展促进民族团结进步的各项活动，对为民族团结进步事业作出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。”（第四条）
民族团结表彰活动源于五十年代在民族地区先后开展的民族团结月活动，在活动中主要进行多种形式的民族团结宣传教育，检查民族政策的执行情况，表彰在维护和加强民族团结方面有突出贡献的集体和个人。这种活动的开展，对巩固和发展社会主义民族关系，维护社会的稳定和国家的统一，产生了深远的影响。为了使这一活动更广泛深入地开展下去，1988年，国务院在全国广泛深入开展民族团结进步活动的基础上，召开了第一次全国民族团结进步表彰大会 1994年召开了第二次，1999年召开第三次，2005年召开了第四次。各地也定期地召开本地方的民族团结表彰大会。通过开展民族团结进步表彰活动，激励先进，弘扬正气，使民族团结成为强大的社会舆论和良好的社会风尚，不仅推动了民族团结进步事业的发展，而且对维护少数民族地区和整个国家的稳定也产生了深远影响。实践证明，广泛开展民族团结进步表彰活动，是新形势下加强民族团结，促进各民族共同繁荣发展的好形式，也是新世纪新阶段我国民族工作的一项重要内容。因此，在本《规定》中予以确认，将这种做法上升为各级人民政府的法定义务和职责。
（二）“国家实施西部大开发战略，促进民族自治地方加快发展。未列入西部大开发范围的自治县，由其所在的省级人民政府在职权范围内比照西部大开发的有关政策予以扶持。”（第6条）
我国少数民族和民族地区主要集中在西部地区，实施西部大开发战略，加快少数民族和民族地区的发展是首要任务。
2001年，国务院办公厅转发《国务院西部地区开发领导小组办公室关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发〔2001〕73号），规定：实施西部大开发若干政策措施和本实施意见的适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区（新疆生产建设兵团单列）和内蒙古自治区、广西壮族自治区（上述地区以下统称：西部地区）。以后，又规定：其他地区的民族自治州（湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州），在实际工作中比照有关政策措施予以照顾。2003年， 《国务院西部地区开发领导小组办公室关于对原海南黎族苗族自治州所辖市县给予有关政策支持的函》（国西办综〔2003〕38号）规定：原海南黎族苗族自治州所辖市县的6个民族自治县以及东方市、五指山市，比照西部开发的有关政策，在基础设施、生态建设、扶贫开发和社会事业建设等方面由国家给予适当支持。
目前，我国的民族自治地方共有155个，其中124个民族自治地方已纳入西部大开发范围或享受西部大开发政策，包括5个自治区、30个自治州、89个自治县。这样，民族自治地方没有纳入西部大开发范围或享受西部大开发政策的仅有31个自治县。在这31个自治县中，有陆地边境县2个，国家扶贫工作重点县10个，省扶贫工作重点县14个。31个自治县少数民族人口占总人口的比重为51.8%。这31个县的经济社会发展水平有的甚至低于西部民族地区，亟需上级政府的帮助和政策支持。考虑到31个自治县大部分集中在东部发达地区，省里有责任也有实力给予帮助和支持。，因此，这次在《规定》中明确规定31个自治县由所在省人民政府比照西部开发有关政策给予扶持。
（三）“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。其中，基础设施建设项目属于地方事务的，由中央和省级人民政府确定建设资金负担比例后，按比例全额安排；属于中央事务的，由中央财政全额安排。”（第7条第3款）
国家安排基础设施建设项目要求地方承担一部分配套资金，这有利于调动中央和地方两个积极性，也有利于加强中央和地方两方面的责任感，是目前基础设施项目管理的通常做法。但是，从总体上看，民族自治地方经济社会发展水平相对滞后，地方财政比较困难，往往拿不出足量的配套资金，争取不到国家的基础设施建设项目。为此，2001年，民族区域自治法修改时增加了规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”。为使这一规定落到实处，这次在《规定》区分两种情况，对民族自治地方的配套资金或减或免，作出了具体规定。
（四）“国家根据经济和社会发展规划以及西部大开发战略，优先在民族自治地方安排资源开发和深加工项目。在民族自治地方开采石油、天然气等资源的，要在带动当地经济发展、发展相应的服务产业以及促进就业等方面，对当地给予支持。国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。”（第8条第2、3款）
民族自治地方是我国资源富集地区，新中国成立以来，为我国国民经济的发展作出了贡献。国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应照顾当地的利益，带动当地经济的发展，是国家的一个基本方针。《宪法》第118条规定：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”《自治法》第65条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”
根据这些原则，《规定》在此条中作出了较具体的规定，主要有三层含义：一是优先在民族自治地方安排资源开发和深加工项目；二是在民族自治地方开采石油、天然气等资源的，要从带动当地经济发展、发展相应的服务产业和促进就业三个方面照顾当地的经济发展；三是国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时向民族自治地方倾斜。
（五）“上级财政支持民族自治地方财政保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出。上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。”（第9条第2、3、4款）
在市场经济和分税制财政管理体制下，国家对民族自治地方的财政支持，主要是通过财政转移支付实现的。《自治法》第62条规定：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”自治法的规定非常明确。《规定》根据自治法的原则，进一步强调了三方面的措施：一是上级人民政府要支持民族自治地方实现“三个确保”（保机关运转、保工资发放、保教育经费）；二是上级人民政府对其出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分酌情给予适当的补贴照顾；三是针对财政困难的地市难以保证将国家财政转移支付、税收返还等优惠政策落实到所辖自治县的问题，特别强调了省级财政的责任，规定要规范省级以下财政转移支付制度，确保将有关民族优惠政策落实到县。
（六）“中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。资金规模随着经济发展和中央财政收入的增长逐步增加。地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。”（第10条第2款）
少数民族发展资金由中央财政于1992年根据国务院国发〔1991〕70号文件设立，1998年以前实行有偿使用，1998年后改为无偿使用。开始叫 “少数民族地区温饱资金”，后改名为“少数民族发展资金”，专项用于支持少数民族贫困地区发展。
为了开展民族工作和全面贯彻落实党的民族政策，帮助少数民族和民族地区经济、社会发展，经国务院批准，从1980年起，中央财政设立了“民族机动金”，后改为“民族工作经费”，主要用于处理解决少数民族和民族地区突发性、敏感性及影响经济、社会发展亟需解决的特殊问题和民族自治地方重要纪念活动补助等支出。
此条规定是将现有的政策措施用行政法规的形式固定下来，并且增加了两点内容：一是规定两个专项资金的规模随着经济发展和中央财政收入的增长逐步增加；二是规定地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。此条对促进民族自治地方发展和开展民族工作具有十分重要的现实意义。
（七）“国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策，在税收、金融和财政政策上，对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾，对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。”（第12条）
扶持民族贸易和民族特需用品生产是国家的一贯政策。国家在1963年开始对民族贸易企业实行利润留成照顾、自有资金照顾、价格补贴照顾的“三项照顾”政策。1997年6月，国家出台了新的民族贸易和民族用品生产的优惠政策，包括在第九个五年计划（1996—2000年）期间，每年由中国人民银行安排1亿元人民币贴息贷款，用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造，对县以下（不含县）国有民族贸易企业和基层供销社免征增值税等。“十五”期间这些政策继续延续。到2003年底，全国有少数民族特需用品定点生产企业1378家，享受流动资金贷款利率、技改贷款贴息和税收减免等优惠政策。鉴于茶等特需用品在少数民族日常生活中的重要性，为保证边销茶等少数民族特需用品稳定供应，国家在第八个五年计划（1991—1995年）期间建立了边销茶储备制度。2002年，制定了《边销茶国家储备管理办法》，对边销茶原料和产成品实行储备管理，对代储单位给予信贷扶持，用于储备的贷款利息由中央财政负担。
此条的规定意在将这些实践证明行之有效的政策以法规的形式稳定下来。
（八）“国家将边境地区建设纳入经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地的协调发展。”（第14条第2款）
我国的少数民族大都聚居在边疆地区。2.2万公里边境线有1。9万公里在少数民族地区。在全国135个边境县（旗、市、市辖区）中，有民族自治地方107个；在2100万的边境总人口中，少数民族人口占48%。为帮助边境民族地区尽快摆脱贫困落后状况，使之逐步缩小与发达地区之间的差距，国家民委于1998年倡议发起了“兴边富民行动”。兴边富民行动的任务是：要切实把边境地区基础设施建设搞上去；要着力培育县域经济增长机制和增强自我发展能力；三要下大力气提高人民群众的生活水平。重点要做好七个方面工作：一是以解决温饱为中心的扶贫攻坚，二是以水、电、路、通信等为主的基础设施建设，三是以培育新增长点和形成特色经济为目的的产业结构调整，四是以加快周边区域经济合作和发展边境贸易为重点的对外开放，五是以普及九年制义务教育、扫除青壮年文盲和推广先进适用科技为主的社会进步，六是以繁荣少数民族文化为宗旨的文化设施建设，七是以退耕还林还草为重点的生态环境保护建设。兴边富民行动开展以来，进展顺利，成效明显。2000年到2004年，中央财政扶持兴边富民行动资金达到2.64亿元，吸引和带动大量其他各类资金投向边境地区，兴建兴边富民项目 2万多个，覆盖了基础设施、农业生产、生态建设、文化教育等经济社会发展的各个领域，使边境地区的基础设施和群众生产生活条件得到明显改善，为加快发展奠定了坚实的基础，促进了各民族的大团结。
将继续推进兴边富民行动写进行政法规中，必将为这项活动的开展提供稳定的法律依据，保障这项活动的顺利进行。此条还规定“将边境地区建设纳入经济和社会发展规划”，加强了包括兴边富民行动在内的边境地区建设的规划性和科学性。
（九）“上级人民政府将人口较少民族聚居的地区发展纳入经济和社会发展规划，加大扶持力度，在交通、能源、生态环境保护与建设、农业基础设施建设、广播影视、文化、教育、医疗卫生以及群众生产生活等方面，给予重点支持。”（第15条）
我国55个少数民族中，有22个少数民族人口在10万以下，统称为人口较少民族，总人口63万人。扶持人口较少民族发展工作，对于巩固和发展各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系，进一步增强民族团结，维护边疆稳定，实现全面建设小康社会奋斗目标，充分体现社会主义制度优越性，都具有十分重要的意义。在国家有关部门高度重视下，扶持人口较少民族发展工作列入国家“十五”计划，作为国民经济和社会发展的一项任务。国务院办公厅以国办函〔2001〕44号《国务院办公厅关于扶持人口较少民族发展问题的复函》，要求国务院有关部门对人口较少民族实行特殊扶持政策，改善人口较少民族乡村生产生活、基础设施、文化教育卫生条件等，帮助人口较少民族加快发展。几年来，扶持人口较少民族发展工作取得了一定成效。今年5月18日，国务院常务会议讨论并原则通过《扶持人口较少民族发展规划（2005——2010年）》。
国务院将扶持人口较少民族发展进一步写进这部行政法规中，为这项工作的开展提供了有力的法律支持和保障。
（十）“各级人民政府应当将民族自治地方义务教育纳入公共财政的保障范围。中央财政设立少数民族教育专项补助资金，地方财政相应安排少数民族教育专项补助资金。国家积极创造条件，对民族自治地方的边境地区、贫困地区和人口较少民族聚居地区的义务教育给予重点支持，并逐步在民族自治地方的农村实行免费义务教育。”（第20条）
教育具有基础性、先导性的重要作用。近年来，经过各级政府的不懈努力，民族自治地方教育发展迅速，成效显著，但教育发展的总体水平仍然偏低，教育基础薄弱，义务教育远远落后于全国平均水平。民族地区内部教育发展也不平衡，民族自治地方的边境地区、贫困地区和人口较少民族聚居地区的义务教育面临着更大的困难。
民族自治地方教育发展的突出困难是：经济社会发展落后带来的地方财政困难，教育投入严重不足。因此，此条从三个方面力促民族自治地方教育，特别是义务教育的发展：一是要求各级人民政府将民族自治地方义务教育纳入公共财政的保障范围；二是要求中央财政和地方财政设立少数民族教育专项补助资金，加大对民族教育的投入；三是强调重点支持边境地区、贫困地区和人口较少民族聚居地区这三类地区的义务教育。最后提出了一个目标，即逐步在民族自治地方的农村实行免费义务教育。
（十一）“国家帮助民族自治地方建立健全科技服务体系和科学普及体系。中央财政通过国家科技计划、科学基金、专项资金等方式，加大对民族自治地方科技工作的支持力度，积极支持和促进民族自治地方科技事业的发展。”（第23条）
民族自治地方科技发展水平普遍落后，是发展的一个薄弱环节。自治法第三十九条规定“民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识。”这是从自治机关自治权角度的规定。为促进民族自治地方科技事业的发展，《规定》从扶持民族自治地方发展的一般原则出发，规定了国家在支持民族自治地方科技发展中的职责，即帮助建立健全两个体系（科技服务体系和科学普及体系），并加大投入。加大投入的方式，既可以通过国家科技计划、科学基金向民族自治地方倾斜，也可以单设专项资金。
（十二）“国家重视少数民族优秀传统文化的继承和发展，定期举办少数民族传统体育运动会、少数民族文艺会演，繁荣民族文艺创作，丰富各民族群众的文化生活。”（第24条第3款）
此条是对新中国成立以来积累的保护和继承少数民族文化的一些重要措施的总结和提炼。
全国少数民族传统体育运动会，是在1953年举办的全国民族形式体育表演和竞赛大会的基础上发展而来的。改革开放以来，全国少数民族传统体育运动会由国家民族事务委员会和国家体育运动委员会联合主办、由地方承办，每4年举行一届。已分别在天津、内蒙古、新疆、广西、云南、北京、宁夏等省区举办了7届。该项赛事以其民族性、广泛性和业余性等特色，已成为全国较有影响的大型综合性体育运动会之一，为发掘整理各民族民间传统体育形式，弘扬民族体育文化，发展民族体育事业和全民健身运动，增强各族人民身体素质，促进各民族团结等方面做出了积极的贡献。
全国少数民族文艺会演由国家民委主办，每次会演的节目都多达数百个，包括了55个少数民族的音乐、舞蹈、戏剧、曲艺等文艺形式。目前已成功举办了两届，２００６年将举办第三届。该会演对推动少数民族传统文艺的继承和弘扬起到了积极的作用。
为推动少数民族和少数民族地区的电视、电影节目的制作和少数民族音乐、舞蹈戏曲艺术的发展，政府有关部门设立全国性奖项。目前较为有影响的奖项有“骏马奖”和“孔雀奖”。电视、电影“骏马奖”由国家民委、广电总局、文化部、中国文联共同主办；全国少数民族文学“骏马奖”由中国作家协会和国家民委主办。全国少数民族题材电视“骏马奖”每两年举办一届，已经举办了十届评奖；全国少数民族题材电影“骏马奖”每四年举办一届，已经举办了三届评奖；全国少数民族文学“骏马奖”每三年举办一届，已经举办了八届评奖。为扶持少数民族艺术，国家于１９８５年设立少数民族音乐、舞蹈、戏剧艺术“孔雀奖”。目前，已成功地举办了１３届，推出了一批民族优秀文艺作品，培养了一代少数民族文艺新人。
此条的规定，以高度概括的语言将这些措施和政策上升为国家的法律责任和义务，建立了今后继续地、稳定地坚持这些行之有效的做法的法律保障机制。
（十三）“上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，对实行区域自治的民族和其他少数民族予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定。”（第28条）
此条有三层含义：
一是规定上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部。自治法对民族自治地方人民政府的人员配备有一系列规定，但对其上级人民政府及其工作部门配备少数民族干部没有提出要求。国家有关文件提出了类似规定，如1991年12月《国务院关于进一步贯彻实施&S249;中华人民共和国民族区域自治法&S250;若干问题的通知》中规定“要努力创造条件，在民族自治地方的上级人民政府及所属职能部门中配备少数民族负责干部”。云南省等地方性法规也制定了类似规定。实践证明，这样做有利于培养少数民族干部，也有利于上级人民政府及其工作部门更好地贯彻执行党和国家的民族政策。因此这次写进了《规定》。
二是规定了民族自治地方人民政府及其工作部门在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。自治法第十七、十八条要求民族自治地方的自治机关及所属工作部门的干部中，合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。公开选拔、竞争上岗选拔党政领导干部是近年来选拔任用干部的新举措和新形式。有的地方在进行公开选拔、竞争上岗时，少数民族干部数量大幅度下降。为了确保少数民族干部在各级人民政府和工作部门中的数量，近年来，许多民族自治地方在对公开选拔、竞争上岗选拔领导干部时，采取对少数民族干部确定一定比例的岗位和选拔对象等许多特殊有效的措施，效果很好。《规定》将这些经验加以总结，其目的是力图将党和国家培养少数民族干部的政策与干部选拔任用工作中改革政策有机的结合起来。
三是规定民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，对实行区域自治的民族和其他少数民族予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定。此款前半部的内容是自治法第22条的规定。《规定》授权录用、聘用主管部门制定具体办法，意在将自治法第22条的规定落到实处。
（十四）“各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查，每年将监督检查的情况向同级人民政府报告，并提出意见和建议。”（第30条）
此条是国务院基于各级人民政府民族事务委员会“三定”方案规定的职责，赋予各级民委的新的职责。民族区域自治类的法规，由于涉及领域和行业比较多，往往缺乏一个综合的执法监督部门，加上这类法规规范往往比较原则，执行时自由裁量空间比较大，所以执行效果有时不甚理想。《规定》鉴于这种情况，通过此条明确规定了各级人民政府民族事务工作部门对本《规定》的实施负有监督检查的责任，并每年应向同级人民政府报告情况，提出建议。此条规定，强化了法规实施的监督机制，是民族立法工作的一个创新。
（十五）“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”（第34条）
《规定》作为国务院的一个行政法规，虽然与民族区域自治法相比，条款更为具体一些，但许多规定仍比较原则，需要各部门和地方制定具体的办法措施，加以落实。因此，在某种意义上说，自治法和本规定贯彻实施的效果如何，关键看国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府，结合本地的实际情况，制定的具体办法和措施的效果如何。因此，《规定》单列了一条予以强调。
解读民族区域自治法的形式合理性
作者 王涪宁
法的形式合理性是与法的实质合理性相对的概念, 它指形式上法的制定与运行必须符合一定的理性原则和社会规律。法的合理性是传统的正义观对法律制度提出的基本要求, 是用理性的思维来考察一项法律制度是否符合正义的内在本质。法的合理性来源于人们现实中行为的目的性及可计算性等合理性因素, 它的评价标准只能是实践, 因为符合形式合理性的法律制度是符合社会生产力发展要求的。从这个角度讲, 法的形式合理性对法提出了内在的和外在的两个方面的要求。
我国民族区域自治法的形式合理性, 就是指我国民族区域自治法在形式上应当符合理性的要求和正义的本质。这里所说的民族区域自治法是广义上的民族区域自治法, 它包括《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》) 以及其配套性法规。民族区域自治是我国宪法规定的一项基本的政治制度, 是被实践证明的解决我国民族问题的正确的制度。它在维护国家统一, 保障少数民族的平等权利和自治权利, 促进各民族共同繁荣等方面发挥了积极的作用。但从法的形式合理性的角度讲, 我国目前施行的民族区域自治法存在着一定的缺陷, 并没有充分、有效地发挥作用。
一、《民族区域自治法》不符合法的形式合理性的内在要求
首先提出法的形式合理性思维的是马克斯?韦伯, 他认为: “法律是‘形式的’, 是指在实体和程序两个方面只有具有确凿的一般性质的事实才被加以考虑。这种形式主义又可以分为两种。具有像感觉资料那样能被感知到的有形性, 才可能是法律与之有关事物的特征。这种坚持事实外部特征的做法, 譬如用特定词语表达, 在文件上签署姓名, 表示固定意义的特殊象征性行为, 都体现了极其严格的法律形式主义。另一种类型的形式主义法律表现为通过从逻辑上分析意义来揭示与法律相关事实的特征, 以及被明确界定的法律概念是以高度抽象的法规形式构成和应用的。”而我国学者卓泽渊则认为法的形式理性包括: “法的制定理性化、法律分类的理性化和法的结构的理性化”三个方面。还有的学者认为, 形式合理性的法律具有统一的确定的产生方式, 具有统一的确定的内容, 还具有统一的专门的实施人员。从以上学者的观点中, 不难概括出法的形式合理性的内在要求, 就是法律应当具有体系上的统一性、价值取向上的正义性、法律规则上的完整性。考察我国民族区域自治法是否符合法的形式合理性的要求也应当从这三个方面入手。
(一) 《民族区域自治法》的体系统一性
考察广义的民族区域自治法的体系,“一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础; 二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构; 三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。”法理学意义上的民族区域自治法的三个组成部分是有机统一的整体, 缺少其中的任何一个部分都是不完整的。法的形式合理性主要判断标准包含以下两方面: (1) 从立法网络上讲, 立法主体应具有体系性, 立法内容应具有广泛性; (2) 从法的效力上讲, 法律效力应具有至上性。
按这两个标准评价我国的民族区域自治法, 可以看出:
第一, 我国目前施行的民族区域自治法存在着体系不健全的问题。例如我国《民族区域自治法》第19 条明确规定: “民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例。”但《民族区域自治法》颁布二十多年来, 我国的五大自治区至今仍然没有制定出自己的自治条例。另外, 大量散居的少数民族尽管并不是居住在民族自治地方的地域范围之内, 但从立法者的本意来考察, 散居少数民族的权益保障也应当归入到民族区域自治的制度范围之内, 而我国的《散居少数民族权益保障法》已经几易其稿, 迟迟不能出台, 这都是我国民族区域自治法体系不完整的重要表现。
另一方面, 我国的《民族区域自治法》存在大量原则性的规定, 实践上的可执行性不强。按照我国其他部门法的通行做法, 一般会在部门基本法典下颁布具体的实施细则及其配套性规定。以刑法为例, 我国全国人大常委会自刑法典颁布之日起就陆续通过了多项规范性法律文件, 并辅之以最高人民法院、最高人民检察院及公安部等部委联合通过的多个司法解释, 使我国的刑事法律形成了一个规范有序的部门法体系。而没有具体法规保障其实施的《民族区域自治法》只能被人们喻为一部很好的“慰问信”。民族区域自治法体系的不健全在根本上违背了法治的精神。从法律规范的角度讲, 法律可以被看作是一种包含着主权者普遍性的命令和确定性的禁止的规则, 这种规则必须具有统一效力及可执行力。符合法的合理性要求的法律同时也是与社会的物质生产方式相适应的。一项偏离社会物质生产方式的法律制度, 在实践中难以为人们贯彻执行, 这就是目前我国的民族区域自治制度不能充分发挥其效力的首要性的原因。
第二, 我国目前施行的《民族区域自治法》存在着普遍约束力的问题。合理性几千年来的发展揭示了一项亘古不变的真理———法律应当具有至上性效力。法的至上性包含两个方面的意思: 一是法律具有最高的预设和裁决效力, 它是一国范围内最高的行为指导规范; 二是法律具有普遍性的效力, 在一国的地域范围内具有普遍适用性。尽管理论上的民族区域自治法在全国的范围内具有不可违背的效力, 但实际上它只能规制建立少数民族自治地方的地域。我国民族区域自治法必须照顾到各个民族的具体特点, 因而难以在形式上取得完全的一致。因为它在执行中涉及法的普遍性和灵活性的问题, 这就更需要国家权力机关做好这项法律制度在整体上的统一性和协调性工作。在伦理、习俗等传统在少数民族地区仍然占有重要地位的情况下, 五大自治区必须尽快制定符合本地区实际情况的自治条例, 协助和配合《民族区域自治法》在本地区里的全面实施。
(二) 《民族区域自治法》的价值取向正义性考察
法的形式合理性促使人们从法的价值取向的角度去研究具体问题。法的价值是指法律产生、发展和变化对主体需要的满足程度。评价一项法律制度价值的标准, 就是看这项法律制度是否符合正义的要求。作为一种社会观念和精神而存在的正义在社会生活中一直主导着法律的发展, 因为“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论, 无论多么精致和简洁, 只要它不真实, 就必须加以拒绝或修正。同样, 法律和制度, 不管它们如何有效率和有条理, 只要它们不正义, 就必须加以改造或废除。” 正义对法律的评价包括实体正义和程序正义两方面, 符合这两个条件的法律一般被认为是合理的。
第一, 民族区域自治法的实体正义。民族区域自治法的实体正义是指该法律制度的目的应当在于维护民族团结, 保障少数民族人民的权利并促进民族繁荣。“共同的福利”是正义追求的终极目标。在民族区域自治法的框架下, 我们可以把“共同福利”理解为各民族共同繁荣。我国改革开放以来, 东部沿海地区和中西部民族地区的经济差距明显拉大。 1978 年～1997 年, 在全国GDP 中所占的比重, 东部地区从52 %上升到61. 4 % ,西部地区则从17 %下降到14. 8 %。人均GDP 差距也逐渐拉大。1997 年,全国人均GDP 为6392 元,西部仅为4009 元,相当于全国平均水平的62. 7 %。我国目前的贫困人口也主要集中在西部民族地区。1998 年,青海、宁夏、甘肃、新疆的贫困发生率分别为14. 0 %、12. 6 %、 8. 9 %、6. 6 %, 大大高于全国4. 6 %的平均水平。排除掉历史的因素, 可以看出, 建国 55 年以来, 我国民族地区的生活水平相对来讲提高幅度不大, 没有跟上我国经济发展的步伐。在当前国家提出西部大开发总体战略的情况下, 探求西部民族地区贫困化的深层次原因是非常必要的。
解决我国目前民族问题的关键在于经济自主权。笔者认为, 如果没有法律的预设及有效实施的保障, 少数民族的经济繁荣就无从谈起。民族问题的核心就是各民族的共同繁荣问题。邓小平同志说过: “实行民族区域自治, 不把经济搞好, 那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处, 一系列的经济问题不解决, 就会出乱子。”纵观我国目前施行的《民族区域自治法》, 尽管涉及经济问题的条文有十几条, 但其规定大多为原则性的, 状语也多为“支持”、“帮助”和“扶助”。此外, 在民族自治地方颁布的自治条例及单行条例中也沿用了《民族区域自治法》的做法, 并没有规定具体的实施措施。这就使得国家虽然把经济自主权问题看作是解决民族问题的关键, 但在实践中很难实际落实。法的形式合理性要求具体到我国民族区域自治法上, 就是在坚持国家统一和四项基本原则的前提下, 详细规定自治地方的政治自治权、经济自主权, 并应当规定具体的实施措施, 把少数民族地区的各项权利落到实处。
第二, 民族区域自治法的程序正义。民族区域自治法的程序正义是指我国民族区域自治制度必须在一定的程序规制下运行。谈到程序, 人们一般会想到刑事诉讼法、民事诉讼法或行政诉讼法这几部法律规定的诉讼程序, 但“程序”并非仅仅指某项程序性的法律。程序的实质在于排除法律作用过程中的自由裁量行为, 保证法律全面而准确地实现社会正义的目标。
法律制度对社会产生影响或发生作用总是按照一定规则的, 例如一件民事纠纷, 在民法介入该纠纷之前, 首先必须由民事法律关系的当事人提起民事诉讼, 然后法官根据事实和民法的规定对这件纠纷作出相应的裁决。作为公法基本法的民族区域自治法发挥作用的过程也必须按法的形式合理性的要求来运行。程序正义的内涵包括: (1) 它的最终目的是为了实现实体正义; (2) 诉讼过程中诉讼主体的权利必须得到切实保障; (3) 法律责任制度之必要。我国民族区域自治制度还远没有达到这个目标。法律的目的就在于“定纷止争”。就目前我国民族区域自治法实施的情况来看, 存在大量的违法的现象, 纠正这些违法行为仅靠行政手段是不够的, 所以设立民族区域自治法的程序性规定是非常必要的。
(三) 《民族区域自治法》的规则完整性
考察由国家通过语言文字等方式表述的、规定权利和义务的一种强制性的行为规范叫做法律规则, 它的表现形式是法律形式合理性的载体。国内学者对于法律规则的构成有“三要素”、“两要素”和“四要素”之争, 但不管哪种理论, 都认为法律规则应当包括制裁或法律后果部分。法律关系主体的行为违反了该法律的规定, 就应当承担由此产生的后果。法的形式合理性要求法律规则应具有完整性及预测性的特征, 它的几个组成部分是不可分割的。从某种程度上甚至可以说, 法律是针对违反义务的行为而制定的。因为如果没有违反义务的行为存在, 法律就没有必要了, 只要有道德、习惯来调整就可以了。同时, 法律规则的非完整性也与法治精神相违背。法治要求做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。法律规则的非完整性不仅使“有法可依”成为空中楼阁, 更使“违法必究”无法落实。
我国民族区域自治法法律规则目前就存在这方面的问题, 多数规则没有规定制裁部分。这不仅给具体机关在实施《民族区域自治法》时带来了巨大的困难, 而且也造成了法律规则预测功能的缺失。人们对法的预测功能一直有较高的评价, 认为它是一种避免冲突的政治艺术。因为“甚至最细微最专门的规范也不是仅用于解决冲突, 而是在一切可能的场合用之于避免争议。这就解释了人们为什么要尽可能力求精确、适当地指定规则以减少有关各自权利和义务的不确定性。”
二、《民族区域自治法》不符合法的形式合理性的外在要求
立法语言是立法主体按照一定的规则表述立法意图、设定法的规范、形成规范性文件的一种专门语言文字, 是一定的意志或利益得以表现为成文法或法的规范的专门载体。立法的语言是体现立法者意图和国家意志的基本工具, 法的形式合理性要求立法语言尽量避免晦涩难懂。民族区域自治法的立法语言应当具备立法语言的共性, 主要体现在以下三点: (1) 法律语言的明确性; (2) 法律语言的严谨性; (3) 法律语言的专门性、专业性。
(一) 《民族区域自治法》的语言明确性考察
法律用语明确性的要求就是法律用词应当准确, 定义、概念等基本规范不存在模糊和歧义。用词准确是说在特定的语言环境下应当选择最恰当的词和用语。法律对权利和义务的界定是靠语言表达的, 法国著名结构主义语言学家和符号学家格雷马斯的符号法学甚至把语言当作法律性质的中心。法律语言明确性的对立面就是所谓的弹性规范。弹性规范是一种模糊笼统的法律规范, 而用语模糊是法律语言的大忌。现实生活纷繁复杂, 考虑到适法者运用法律时的具体情况, 立法者允许适法者享有一定的自由裁量权, 但这种裁量权是在法律已经对权利和义务作出了明确规定的前提下才能享有。
《民族区域自治法》在一定程度可以被看作是一部授权性法律规范性文件。它将制定本自治地方的经济、文教、卫生等具体实施办法的权利部分下放给自治地方, 允许适法者享有大量的自由裁量权。例如《民族区域自治法》第73 条规定: “国务院及其有关部门应当在职权范围内, 为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况, 制定实施本法的具体办法。”国家将制定实施细则的权力一分为二, 一部分给了国务院, 一部分给了自治地方。国家这种违反常规的做法在很大程度上是受《民族区域自治法》中的弹性规范所限。采用一定的弹性立法手段是无可厚非的, 但在《民族区域自治法》中大量使用弹性规定则是不适当的, 授予适法者自由裁量权的同时就可能面对该权利被滥用的后果。在目前我国法治条件、人文环境总体层次较低的情况下, 这种做法的科学性、合理性和可行性值得商榷。
(二) 《民族区域自治法》的语言严谨性考察
立法语言必须具有严谨的风格, 这是由法的庄重和严肃的特性所决定的。立法语言的严谨性是比立法用语明确性更高层次的立法标准, 它要求立法时应当做到: (1) 法规的表述必须使用肯定的用语。(2) 法规的表述必须使用统一、规范的用语。统一、规范的意思就是说法律用语不仅在同一个规范性文件中做到协调一致, 而且也应当与其他法律规范相协调。(3) 法规的表述必须具有内在的逻辑性。这是法律严谨性的生命力所在。
《民族区域自治法》第62 条规定: “随着国民经济的发展和财政收入的增长, 上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。”该条的规定给民族自治地方的资金投入规划了一个美好的蓝图, 但实际上它存在一个预先设定的前提———随着国民经济的发展和财政收入的增长。我国现在的财政收入同过去相比是有明显增长, 但国家同时也背负着巨大的财政赤字。这种不讲求实际的许诺明显违背了语言的严谨性要求。又如《民族区域自治法》第71 条规定: “国家加大对民族自治地方的教育投入, 并采用特殊措施, 帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业, 提高各民族人民的科学文化水平。” 并且该条的第二、第三和第四款具体规定了“特殊措施”, 但这种列举式规定的缺陷, 就是不能概括所有合理的情况。自治机关在执行时是仅限于采取法律列举的这三款规定的方法呢, 还是可以突破创新? 由此可见, 法律语言的不严谨就给具体操作者带来了极大的困难。
(三) 《民族区域自治法》的语言专门性考察
法律语言的专门性和专业性是不同的用词方式。专门用词是说在某个特定法律规范中出现的词语, 是法律内部的比较; 而专业用词则是从法律和非法律的角度来比较的。每个法律部门都有各自的专用语言, 这些专门语言的代表性使我们在见到它们的时候就知道这些用语是属于哪些法律部门的, 描述的是哪方面的问题。例如《刑法》第236 条第二款 “奸淫不满十四周岁的幼女的, 以强奸论, 从重处罚”和第155 条“下列行为, 以走私罪论处, 依照本节的有关规定处罚”中的“论”和“论处”; 又如《行政处罚法》第9 条: “公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请; 但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”中的“行政复议”等字词。这些专门用语的出现不仅极大地丰富了我国的部门法律语言, 而且形象地描述出了该法律部门的特点。
《民族区域自治法》中的“帮助”、“指导”、“扶助”等特殊用语, 则成为我国民族立法中一道独特的风景线。例如《民族区域自治法》第56 条第三款规定: “国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化, 大力推广实用技术和有条件发展的高新技术, 积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。”这些动词体现了国家及上级机关对民族地方的经济、文化等事业的重视程度及扶持的力度, 但这些专门语言并非民族区域自治法的专门用语, 充其量只不过是些专业词语罢了。法的形式合理性只是分析问题的一个工具, 是研究问题的切入点。
通过对法的形式合理性内在和外在两个方面的要求对我国民族区域自治制度进行分析, 可以看出, 我国的民族区域自治制度在发挥巨大的作用的同时确实存在缺陷, 不符合法的合理性的要求和正义的目标。在西部大开发的背景下, 如何根据法的形式合理性的要求进一步完善民族区域自治法, 使之与少数民族地区的具体情况衔接, 成为当前一个迫切需要研究与解决的问题。
来源： 西北民族研究
《中国的民族区域自治》白皮书(全文)
新华网北京
中国的民族区域自治
中华人民共和国国务院新闻办公室
二00五年二月.北京
目
录
前
言
一、统一多民族国家国情与民族区域自治
二、民族区域自治的政治地位和民族自治地方的建立三、民族自治地方的自治权
四、国家对民族自治地方的支持和帮助
五、民族自治地方各项事业的历史性发展
结束语
前
言
中华人民共和国是一个统一的多民族国家，迄今为止，通过识别并由中央政府确认的民族有56个。中国各民族之间人口数量相差很大，其中汉族人口最多，其他55个民族人口相对较少，习惯上被称为“少数民族”。据2000年第五次全国人口普查，55个少数民族人口为10449万人，占全国总人口的8.41％。中国各族人民都为缔造统一的多民族国家，创造悠久灿烂的中华文明，推动中国历史的发展进步，作出了自己的重要贡献。在中国，民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。
一、统一多民族国家国情与民族区域自治
中国共产党自1921年成立后，就积极探索解决中国民族问题的正确道路，成功地制定和执行了民族政策，团结并带领全国各族人民取得了新民主主义革命的胜利。1949年9月，在新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议上，根据中国共产党的建议，各民族、各党派代表共同协商决定，建立统一的多民族的中华人民共和国，并通过了在当时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个纲领专章阐述了新中国的民族政策，并明确把民族区域自治确定为一项基本国策。新中国之所以作出这一重大历史抉择，主要基于对中国国情的把握。（一）统一的多民族国家的长期存在，是实行民族区域自治的历史依据
中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。早在公元前221年，中国历史上第一个封建王朝秦朝（公元前221年━公元前206年）就实现了国家的第一次大统一，随后建立的汉朝（公元前206年－公元220年）进一步发展了统一的局面。秦汉在全国推行郡县制，统一法律、文字、历法、车轨、货币和度量衡，促进了各地区各民族的交流，奠定了中国长达两千多年统一的多民族国家在政治、经济、文化等方面的基本格局。此后，无论是汉族建立的隋（公元581－618年）、唐（公元618－907年）、宋（公元960－1279年）、明（公元1368－1644年）等朝代，还是少数民族建立的元（公元1271－1368年）、清（公元1644－1911年）等朝代的中央政权，都以中国的“正统”自居，把建立统一的多民族国家作为最高政治目标。
中国历代中央政权，大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。汉朝在今中国新疆地区设立的西域都护府，唐朝在这一地区设立的安西和北庭两大都护府，都只管理军政要务。清朝中央政权针对不同民族地区的特点采取了不同的治理措施：蒙古族地区实行盟旗制度；对西藏则派驻藏大臣，通过册封达赖和班禅两大活佛实行政教合一制度；在新疆维吾尔族最集中的地区实行伯克制度；对南方一些少数民族地区则实行土司制度。尽管在旧的社会制度下各民族之间不可能形成现代意义上的平等关系，民族间也不可避免地发生矛盾、冲突甚至战争，但是，中国历史上统一多民族国家的长期存在，极大地促进了各民族之间的政治、经济和文化交流，不断增进各民族对中央政权的向心力和认同感。
（二）近代以来在反抗外来侵略斗争中形成的爱国主义精神，是实行民族区域自治的政治基础
1840年鸦片战争之后的110年间，中国屡遭帝国主义侵略、欺凌，中国各族人民陷入被压迫、被奴役境地。在国家四分五裂、民族生死存亡的危急关头，中国各族人民团结一心、共御外侮，为维护国家主权统一、争取民族独立和解放进行了艰苦卓绝的斗争。特别是抗日战争（1937－1945年）时期，中国各民族进一步联合起来，同仇敌忾，抗击侵略，保家卫国。回民支队、内蒙古抗日游击队等许多以少数民族为主的抗日力量，为夺取反法西斯战争胜利谱写了可歌可泣的历史篇章。中国各民族在反对帝国主义侵略的同时，针对极少数民族分裂分子在帝国主义势力的扶持下，策划、制造“西藏独立”、“东突厥斯坦”、伪“满洲国”等分裂行径，进行了坚决的斗争。在反抗外来侵略的斗争中，各族人民深切体会到：伟大祖国是各民族的共有家园，只有国家的主权统一和领土完整，各民族才能实现真正的自由平等和发展进步；中国各族人民只有更加紧密地团结和联合起来，才能维护国家主权统一、领土完整和实现国家繁荣富强。（三）各民族大杂居、小聚居的人口分布格局，各地区资源条件和发展的差距，是实行民族区域自治的现实条件
中国各民族形成和发展的历史，也是各民族之间彼此交融的历史。在长期的历史发展过程中，各民族频繁迁徙，逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。汉族作为中国人口最多的民族遍布全国。少数民族人口虽少，且主要居住在广大边疆地区，但在内地县级以上行政区域都有少数民族居住。这种你中有我、我中有你、相互依存的人口分布状况决定了以少数民族聚居的地方为基础，建立不同类型和不同行政级别的民族自治地方，有利于民族关系的和谐稳定和各民族的共同发展。
少数民族聚居的地方面积广大，自然资源丰富，但与其他地区特别是发达地区相比，经济社会发展水平相对落后。实行民族区域自治，可以在充分发挥少数民族地区优势的同时，促进少数民族地区与其他地区之间的交流与合作，从而加快少数民族地区和整个国家的现代化建设步伐，实现各地区的共同发展和各民族的共同繁荣。
二、民族区域自治的政治地位和民族自治地方的建立
（一）民族区域自治的政治地位1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）之中。此后中国历次《宪法》修改，都载明坚持实行这一制度。2001年修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）则明确规定：“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。
早在1952年，中国政府就发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出明确规定。
（二）民族自治地方的建立中华人民共和国成立之前的1947年，在中国共产党领导下，已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。中华人民共和国成立后，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71％，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右。鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散，不宜建立自治地方，《宪法》规定通过设立民族乡的办法，使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。1993年，中国政府颁布《民族乡行政工作条例》，以保障民族乡制度的实施。截至2003年底，中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。
中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级；划分三级行政地位的依据，是少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小。各民族自治地方都是中华人民共和国领土不可分割的部分。民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。上级国家机关和民族自治地方的自治机关都要维护和发展平等、团结、互助的民族关系。
少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方，如西藏自治区、四川凉山彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等；也可以建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方，如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县等。
一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域，建立相应的自治地方或者民族乡，如在新疆维吾尔自治区内建有伊犁哈萨克自治州、焉耆回族自治县等。民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。
一个民族有多处大小不同的聚居区，可以建立多个不同行政地位的自治地方，如回族在全国建立有宁夏回族自治区、甘肃临夏回族自治州、河北孟村回族自治县等多个不同行政地位的民族自治地方。
民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成，如广西壮族自治区，“广西”是地方名称，“壮族”是民族名称，“自治区”是行政地位。
民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。自治区的建置由全国人民代表大会批准。自治区的区域划分以及自治州、自治县的建置和区域划分由国务院批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动。确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。
（三）民族自治地方自治机关的组成
民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
三、民族自治地方的自治权
民族自治地方的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。
（一）自主管理本民族、本地区的内部事务
民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出人民代表大会代表，组成自治机关，行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。
为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利，上级国家机关和民族自治地方的自治机关采取各种措施，大量培养少数民族各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才。截至2003年底，少数民族干部和各类专业人才的总数达到290多万人。同时，各少数民族还通过选出本民族的全国人民代表大会代表，行使管理国家事务的权利。自第一届全国人民代表大会以来，历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族人口的比例。例如，第十届全国人民代表大会有少数民族代表415名，占代表总数的13.91％，高于人口比例5.5个百分点。每个民族都有全国人民代表大会代表，人口在百万以上的民族都有全国人民代表大会常务委员会委员。
（二）享有制定自治条例和单行条例的权力
《民族区域自治法》规定：“民族自治地方的人民代表大会除享有一般地方国家权力机关的权力外，还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。《中华人民共和国立法法》规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”，“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”《民族区域自治法》还规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行”。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个，民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有68件。
（三）使用和发展本民族语言文字
民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族语言文字为主。内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方，都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定或实施细则。
新中国成立后，国家帮助10多个少数民族改进和创制了文字。到2003年底，中国有22个少数民族使用28种本民族文字。在中国，无论在司法、行政、教育等领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到广泛使用。现在，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议上都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。
（四）尊重和保障少数民族宗教信仰自由
中国少数民族群众大多有宗教信仰，有的民族多数群众信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教，回、维吾尔等民族信仰伊斯兰教。民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，尊重和保护少数民族的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切合法的正常宗教活动。截至2003年底，西藏自治区共有1700多处藏传佛教活动场所，住寺僧尼约4.6万人；新疆维吾尔自治区共有清真寺23788座，教职人员26000多人；宁夏回族自治区共有清真寺3500多座，教职人员5100人。各种宗教活动正常进行，少数民族群众的宗教信仰自由得到充分尊重和保障。
（五）保持或者改革本民族风俗习惯民族自治地方的自治机关保障各少数民族都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由。包括尊重少数民族生活习惯，尊重和照顾少数民族的节庆习俗，保障少数民族特殊食品的经营，扶持和保证少数民族特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。同时，提倡少数民族在衣食住行、婚丧嫁娶各方面奉行科学、文明、健康的新习俗。
（六）自主安排、管理、发展经济建设事业
民族自治地方的自治机关根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构；在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目；自主地管理隶属于本地方的企业、事业。民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸；民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。根据国家的国民经济和社会发展的总体规划，各民族自治地方结合实际，都制定了经济社会发展的规划、目标和措施。
民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。依法管理和保护本地方的自然资源；根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。例如，四川阿坝藏族羌族自治州充分发挥世界自然遗产九寨沟、黄龙的优势，把旅游资源转换为旅游产业，在保护中开发，在开发中保护。
民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算的过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。同时，民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。
（七）自主发展教育、科技、文化等社会事业民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律的规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。
四、国家对民族自治地方的支持和帮助
《宪法》规定：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”《民族区域自治法》进一步把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展，明确规定为一项法律义务。为贯彻落实《宪法》和《民族区域自治法》的规定，中国政府采取了一系列举措。
（一）把加快民族自治地方的发展摆到突出位置国家在制定国民经济和社会发展计划时，充分尊重和照顾民族自治地方的特点和需要，根据全国发展的整体布局和总体要求，将加快民族自治地方的发展摆到突出的战略位置。为加快西部地区和民族自治地方的发展，中国政府于2000年开始实施西部大开发战略，全国5个自治区、27个自治州以及120个自治县（旗）中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发的范围，还有3个自治州参照享受国家西部大开发优惠政策。西部大开发战略实施5年来，西部地区陆续新开工60个重大建设工程，投资总规模约8500亿元人民币，对带动民族自治地方经济和社会发展发挥了重要作用。
（二）优先合理安排民族自治地方基础设施建设项目国家在民族自治地方安排基础设施建设和开发资源的时候，适当提高投资比重和政策性银行贷款比重。需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。中国政府自第一个五年计划（1953－1957年）开始，就在民族自治地方安排了一批重点建设项目。如内蒙古包头钢铁基地、宁夏青铜峡水电站、新疆石油勘探等，以及四川至西藏、青海至西藏、新疆至西藏等公路干线和包头至兰州、兰州至西宁、兰州至乌鲁木齐的主要铁路干线。20世纪90年代，修建了宁夏中卫至陕西宝鸡铁路、新疆南疆铁路、塔城机场等一批大型交通设施。2000年以来，国家通过投资建设“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路等一批重大工程，帮助民族自治地方进一步把资源优势转化为经济优势。
国家对西藏的基础设施建设和基础产业发展给予特殊安排。1984－1994年，国家投资、全国9省市援建西藏43项工程，总投资达4.8亿元人民币。1994－2001年，中央政府直接投资39亿元人民币，建设了30项工程；东部发达地区对口支援投资9.6亿元人民币，援建了32项工程。第十个五年计划（2001－2005年）期间，中央政府在西藏投资312亿元人民币，建设117个项目。
从1999年开始，中国政府相继大规模地实施了惠及所有民族自治地方的“贫困县出口公路建设”、“西部通县油路工程”、“县际和农村公路建设”等交通基础设施建设。共投资近1000亿元人民币，新建和改造了22.
（三）加大对民族自治地方财政支持力度
随着国民经济的发展和财政收入的增长，各级政府逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，促进民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。从1955年起，中国政府就设立“民族地区补助费”，1964年设立“民族地区机动金”等专项资金，并采取提高少数民族地区财政预备费的设置比例等优惠政策，帮助民族自治地方发展经济和提高人民生活水平。1980－1988年，中央财政对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区以及云南、贵州、青海等3个少数民族比较集中的省实行财政递增10％的定额补助制度。1994年，国家实施以分税制为主的财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保留下来。国家在1995年开始实行的过渡期转移支付办法中，对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区和云南、贵州、青海等3个少数民族比较集中的省以及其他省的少数民族自治州，专门增设了针对少数民族地区的政策性转移支付内容，实行政策性倾斜。（四）重视民族自治地方的生态建设和环境保护中国政府确定的《全国生态环境建设规划》中的四个重点地区和四项重点工程全部在少数民族地区。国家实施的“天然林保护工程”和退耕还林、退牧还草项目主要在少数民族地区。全国226个国家级自然保护区，接近半数在少数民族地区，如四川若尔盖湿地自然保护区、云南西双版纳自然保护区等。此外，国家还在新疆实施了“塔里木盆地综合治理工程”，在青海玉树藏族自治州实施了“三江源保护工程”，并高度重视南方喀斯特地区的生态治理。
（五）采取特殊措施帮助民族自治地方发展教育事业国家帮助民族自治地方普及九年义务教育和发展各类教育事业。民族自治地方是国家实施基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的攻坚计划的重点地区。国家实施的“贫困地区义务教育工程”，主要也是面向西部少数民族地区。同时，国家举办民族高等学校和民族班、民族预科，招收少数民族学生。高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。目前，中国共建立了13所民族高等院校，主要用于培养少数民族人才。同时又在发达地区开办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生。中国政府为加大对少数民族高层次骨干人才的培养力度，决定从2005年起在少数民族地区试点招收硕士、博士研究生2500人，力争在2007年达到年招生5000人、在校生总数1.5万人的规模。
（六）加大对少数民族贫困地区的扶持力度
中国政府自20世纪80年代中期大规模地开展有组织有计划的扶贫工作以来，少数民族和民族地区始终是国家重点扶持对象。1986年首次确定的331个国家重点扶持贫困县中，民族自治地方有141个，占总数的42.6％。1994年国家开始实施《八七扶贫攻坚计划》，在确定的592个国家重点扶持贫困县中民族自治地方有257个，占总数的43.4％。从2001年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要》，再次把民族地区确定为重点扶持对象，在新确定的592个国家扶贫开发重点县中，民族自治地方（不含西藏）增加为267个，占重点县总数的45.1％。同时，西藏整体被列入国家扶贫开发重点扶持范围。
1990年，国家设立了“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持少数民族贫困县。1992年，国家设立“少数民族发展资金”，主要用于解决民族自治地方发展和少数民族生产生活中的特殊困难。国家从2000年起组织实施“兴边富民行动”，对22个10万以下的人口较少民族采取特殊帮扶措施，重点解决边境地区、人口较少民族聚居地区的基础设施建设和贫困群众的温饱问题。
（七）增加对民族自治地方社会事业的投入。
国家加大对民族自治地方卫生事业的投入力度，提高少数民族地区人民群众的医疗保障水平。2003年，国家对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区卫生专项投入资金累计达13.7亿元人民币，主要覆盖公共卫生体系建设、农村卫生基础设施建设、专科医院建设、农村合作医疗、重大疾病控制等方面。
1998年，中国政府开始实施“村村通”广播电视工程，对中部地区国家扶贫开发重点县和西部地区给予专项补助，大大改善了少数民族地区广播电视事业发展的状况。到2003年底，共补助资金4.5亿元人民币，解决了117345个行政村的7000多万村民收听广播、收看电视的问题。其中，内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区和青海、甘肃、云南、贵州、四川等少数民族比较集中的省共有54365个行政村实施了“村村通”工程。2004年，国家又启动了全国50户以上已通电自然村“村村通”工程，预计两年内完成工程量约9万个。其中，上述少数民族地区的建设任务为5.9万个。
（八）扶持民族自治地方扩大对外开放
国家扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策。国家鼓励、支持民族自治地方发挥区位优势和人文优势，扩大对陆地周边国家的开放与合作。1992年中国政府开始实行沿边开放战略，确立13个对外开放城市和241个一类开放口岸，设立14个边境经济技术合作区，其中绝大多数在民族自治地方。
（九）组织发达地区与民族自治地方开展对口支援中国政府致力于在地区之间和民族之间先富帮后富，最终实现共同富裕。从20世纪70年代末开始，中国政府开始组织东部沿海发达地区和西部地区的对口支援，帮助少数民族地区发展经济和社会事业。1996年进一步明确对口帮扶，确定北京帮扶内蒙古、山东帮扶新疆、福建帮扶宁夏、广东帮扶广西，全国支援西藏。1994－2001年，15个对口支援省和中央各部委无偿援建716个项目，资金投入31.6亿元人民币（除中央政府投资外，下同）。第十个五年计划期间，全国各地支援西藏建设项目71个，无偿投入资金10.62亿元人民币。
（十）照顾少数民族特殊的生产生活需要
为尊重少数民族的风俗习惯，适应和满足各少数民族生产生活特殊用品的需要，国家实行特殊的民族贸易和民族特需用品生产供应政策。国家在1963年开始对民族贸易企业实行利润留成照顾、自有资金照顾、价格补贴照顾的“三项照顾”政策。1997年6月，国家出台了新的民族贸易和民族用品生产的优惠政策，包括在第九个五年计划（1996－2000年）期间，每年由中国人民银行安排1亿元人民币贴息贷款，用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造，对县以下（不含县）国有民族贸易企业和基层供销社免征增值税等。到2003年底，全国有少数民族特需用品定点生产企业1378家，享受流动资金贷款利率、技改贷款贴息和税收减免等优惠政策。鉴于茶等特需用品在少数民族日常生活中的重要性，为保证边销茶等少数民族特需用品稳定供应，国家在第八个五年计划（1991－1995年）期间建立了边销茶储备制度。2002年，制定了《边销茶国家储备管理办法》，对边销茶原料和产成品实行储备管理，对代储单位给予信贷扶持，用于储备的贷款利息由中央财政负担。
五、民族自治地方各项事业的历史性发展
新中国成立前，少数民族地区生产力水平低下，经济、社会、文化发展相当落后，几乎没有现代工业、现代教育和现代医疗，基础设施建设很差，文盲人口占绝大多数，鼠疫、天花、疟疾等各种传染性疾病流行。少数民族群众主要从事传统的农牧业，一些地区还处在“刀耕火种”的原始状态，部分地区铁器尚未得到普遍使用。群众的生活十分困苦，特别是广大山区和沙漠盐碱地区的少数民族，几乎每年都有几个月断粮。少数民族发展受到严重阻碍，有的民族甚至濒临灭绝。
新中国成立后，特别是改革开放以来，民族自治地方的各族人民，在国家和发达地区的大力帮助和支援下，发挥自身优势，自力更生，奋发图强，不断增强自我发展能力。经过50多年的努力，如今中国民族自治地方的各族人民，生存和生活环境明显改善，经济和各项社会事业迅速发展，民族自治地方的各族人民与全国人民一道，分享着国家现代化建设带来的发展成果。
（一）经济快速增长
2003年，中国民族自治地方国内生产总值（ＧＤＰ）完成10381亿元人民币，首次突破万亿元人民币大关。1994－2003年，民族自治地方ＧＤＰ年均增速为9.87％，高于全国平均水平近1个百分点。民族自治地方ＧＤＰ占全国的比重，由1994年的8.5％上升到2003年的8.9％。1994年民族自治地方人均ＧＤＰ相当于全国人均ＧＤＰ的63.5％，2003年升至66.3％。2003年，民族自治地方完成地方财政收入674亿元人民币，比1994年增加了2.3倍。
2003年，新疆地区生产总值为1877.61亿元人民币，占全国ＧＤＰ的1.60％，比1993年提高了0.06个百分点；西藏地区生产总值为184.50亿元人民币，占全国ＧＤＰ的0.16％，比1993年提高了0.04个百分点。新疆人均ＧＤＰ为9700元人民币，相当于全国人均ＧＤＰ的106.58％；西藏人均ＧＤＰ为6871元人民币，相当于全国人均ＧＤＰ的75.5％。
（二）人民生活水平显著提高
2003年，民族自治地方农村居民家庭平均每人纯收入为1895元人民币，比1994年增加了1.31倍。新疆农村居民家庭平均每人纯收入为2106.19元人民币，相当于全国农村居民家庭平均每人纯收入的80.32％；西藏农村居民家庭平均每人纯收入为1690.76元人民币，相当于全国农村居民家庭平均每人纯收入的64.48％。
2003年，民族自治地方的居民住房条件继续改善，城镇居民人均住房面积
（三）基础设施明显改善
2003年，民族自治地方全社会固定资产投资完成4734亿元人民币，比1994年增加了2.7倍，其中基本建设投资完成2837亿元人民币，比1994年增加了3.2倍。2003年末，民族自治地方固定电话用户达到2273万户，其中城市电话用户1532万户；移动电话用户达到2307万户。2003年，民族自治地方国有铁路营运里程1.51万公里，比1952年增加了近3倍；公路通车里程54.78万公里，比1952年增加了20倍。内蒙古、宁夏、新疆等地城市化水平已高于全国平均水平。
（四）传统文化得到保护和弘扬
20世纪50年代至80年代，国家组织3000多名专家学者，完成了《中国少数民族》、《中国少数民族简史丛书》、《中国少数民族语言简志丛书》、《中国少数民族自治地方概况丛书》和《中国少数民族社会历史调查资料丛刊》等五种少数民族丛书的编辑出版工作，合计403册，达9000多万字，共计发行50多万册。现在，中国55个少数民族都各自有了一部文字记载的简史。在中国的55个少数民族中，除回族、满族使用汉语外，其余53个民族都有自己的语言。蒙古、藏、维吾尔、朝鲜、彝等少数民族文字已有编码字符集、字型、键盘的国家标准。蒙古、藏、维吾尔、朝鲜等少数民族文字软件已实现Ｗｉｎｄｏｗｓ系统上的运行和激光照排。各类民族文字应用软件不断问世，民族文字识别和机器辅助翻译等也有了一批科研成果。
国家设立了专门工作机构，对少数民族的三大英雄史诗《格萨尔》（藏族民间说唱体长篇英雄史诗）、《江格尔》（蒙古族英雄史诗）、《玛纳斯》（柯尔克孜族传记性史诗），有计划有组织地进行收集、整理、翻译、研究工作。近10年来，国家拨付了3000多万元人民币支持校勘出版藏文《大藏经》共计160部。国家投入巨资对西藏拉萨的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺，青海的塔尔寺,新疆的克孜尔千佛洞等大批国家重点文物古迹进行修缮。1989－1994年，国家投入5500万元人民币、黄金
在国家的帮助和民族自治地方的努力下，截至2003年，用少数民族文字出版的图书有4787种，印数5034万册；杂志205种，印数781万册；报刊88种，印数13130万份；民族自治地方建有艺术表演团体513个，图书馆566个，博物馆163个。2003年，在民族自治地方有使用民族语言的广播机构122个，用15种少数民族语言播出节目；有使用民族语言的电视机构111个，用11种少数民族语言播出节目；有广播电台73座、广播发射台523座，电视台94座、电视发射台830座，广播电视卫星收转系统25.49万座。
（五）教育水平显著提高
2003年，民族自治地方有各级各类学校
83726所，在校学生2943万人，比1952年增加了5倍，比1984年增加了29.7％，比1994年增加了10.6％；各类专任教师154.1万人，比1994年增加了16.0％。教育事业的发展，使少数民族的受教育年限显著提高。根据2000年第五次全国人口普查，朝鲜、满、蒙古、哈萨克等14个民族的受教育年限高于全国平均水平。
（六）医疗卫生事业持续进步
2003年底，民族自治地方共有卫生机构
15230个，比1952年增加了12倍；卫生机构共有床位38万张，比1952年增加近66倍；卫生技术人员46万人，比1952年增加近25倍；卫生防疫、专科防治机构934个；妇幼保健所、站371个。2003年底，民族自治地方农村有乡卫生院7234个、床位5.5万张。医疗事业的发展，使少数民族人口的预期寿命显著提高，其中有13个少数民族高于全国71.40岁的平均水平，有7个少数民族高于汉族73.34岁的水平。
（七）对外贸易和旅游业迅速发展
2003年，民族自治地方进出口贸易总额完成136亿美元，其中出口额79亿美元，进口额57亿美元；有外商投资企业3263个，全年实际利用外资20亿美元；国内旅游人数达到12333万人次，旅游收入563亿元人民币；国际旅游人数达到215万人次，旅游外汇收入6亿美元。
结束语
50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。中国是一个拥有13亿人口的发展中大国。尽管在改革开放和国家现代化建设过程中，国家和民族自治地方已采取多种措施，推进少数民族地区经济和社会的发展，但是，由于受历史基础和地理条件等诸多因素的制约和影响，少数民族分布较集中的西部地区，经济和社会发展水平较东部发达地区还不高，特别是一些偏远地区，还比较落后。坚持和完善民族区域自治，充分发挥制度优势，不断提高民族地区的经济和社会发展水平，是新世纪中国全面建设小康社会所要着力解决的问题。
中国政府将从本国国情出发，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善《民族区域自治法》的配套法律法规，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进少数民族和民族地区经济社会的全面发展。
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