国际视野中的民族区域自治
——“民族区域自治国际学术研讨会”评述①
王铁志
在多民族国家，解决国内民族问题的一个主要政策就是允许少数民族实行某种形式的自治——如民族自治或地方自治，或者两者兼而有之。当冷战后民族冲突使世界蒙受许多灾难时，民族区域自治作为保障少数民族权利、避免激烈民族冲突的一个重要机制，受到越来越多的政治领袖和学者们的重视。民族区域自治是中国解决民族问题的基本政策，中国拥有分布广泛的众多少数民族人口，以及半个多世纪民族区域自治的成功实践，所取得的民族工作的成功经验在国际社会产生了广泛影响，引起越来越多的人的关注。为了适应国际友人了解我国民族政策的需要，我们在通过多种途径开展对外宣传工作的同时，也需要打开窗口了解外面的世界。如世界上有一些国家实行类似我国民族区域自治那样的政策，这些政策的形成均有不同的社会历史条件，在形式和内容上也有不同的特点。研究和借鉴国外处理这些问题的经验和教训，对于我们在新的历史条件下坚持和完善民族区域自治制度是十分必要的。正是顺应这种形势要求，国家民委民族问题研究中心与香港科技大学联合发起和主办了“民族区域自治国际学术研讨会”。
一、会议概况
“民族区域自治国际学术研讨会”于2001年6月22日至25日在北京钓鱼台大酒店成功召开。参加会议的有中国、美国、英国、意大利、德国、西班牙、埃塞俄比亚、澳大利亚、新加坡、芬兰、瑞典、尼日利亚、挪威、泰国、丹麦、印度共16个国家的代表59人，其中中国代表37人，其他国家代表22人。在三天的研讨中，有35位代表围绕着自治制度国际比较、自治与法制、自治与人权、自治与发展、自治与实践、自治与和谐、民族区域自治的未来7个专题进行了发言。国家民委副主任江家福、李晋有同志分别在开幕式和晚宴上致词，国家民委民族问题研究中心总干事文精同志作了主旨发言。会后，与会代表实地参观考察了中华民族园和大厂回族自治县。
举办有这么多国家的一流学者参加，以民族区域自治为专题内容的国际学术会议，在中国和世界上都是首次。与会代表一致称赞，这次研讨会准备工作周密细致，演讲和研讨的内容十分丰富，表现出较高的组织水平和学术水平，开得非常成功。研讨会的成功举办，不仅使与会者开阔了视野，推动了国际领域的交流与合作，而且对促进人们正确认识和解决民族问题也有积极的意义。
二、研讨的主要内容
这次会议以研讨民族区域自治为主，但涉及的内容比较丰富，归纳起来主要有：
1．关于自治的基础理论的讨论
学者们在讨论中论述了自治的概念、自治的内涵、自治的类型、自治的功能、实现自治的途径、自治的理论依据和法律保障等一系列理论问题。特别是一些国外学者的发言，他们所运用的理论、概念和分析问题的方式，与国内的同行有很大的不同，给中国研究民族问题特别是民族区域自治问题带来了一股新鲜的空气。这些讨论，具有较强的理论价值和实际意义。如关于自治概念的界定．有的学者提出自治是指某种权力由中央政府转移至自治的实体政府，包含着行政权、立法权和司法权的转移，并且发生在少数民族所在国的宪法和立法框架内；再如关于自治的类型划分，有的学者将其分为国家把某些职能转让给民间少数人或群体的职能型自治、在尊重国家主权前提下允许某一特殊地区实行行政上自我管理的地域型自治、把一个民族或少数人群体的集体权利转让给个人的个人型自治三种类型；还有关于自治的功能分析，有的认为在实现自我管理和充分享受权益的前提下，自治是预防和解决民族冲突的一种有效机制。有的学者认为自治的功能还包括政治功能、经济功能、文化功能、社会功能。讨论中表述的许多观点，得到了与会者的赞赏或广泛赞同，虽然有些观点不尽相同，有时还有观点碰撞，但总的来说，共识大于分歧。如自治所依据的理论基础，中国学者依据的是马克思主义民族平等理论，而一些西方学者依据的主要是人权理念，但这并不妨碍在一起讨论问题，得出相近或共同的结论。
2．关于民族区域自治的经验交流和个案分析
与会学者先后介绍和分析了12个国家和地区民族区域自治的情况或解决民族问题的基本政策，这些介绍和讨论，理论与实际结合，内容都比较具体。虽然他们介绍的政策名称不同，有的叫民族区域自治，有的叫民族自治，有的叫区域自治，但有一点是共同的，即这些国家实行自治的因素都与民族问题有关。尽管这些国家实行区域自治的历史有长有短，自治的内容和方式有所不同。有的强调民族自治或文化自治，有的强调某一地区的各民族共治；有的是在联邦体制下的自治，有的是在单一国家体制下的自治。但总的来说，这些国家和地区实行的政策都强调立足于本国、本地区、本民族的实际，因此实行的区域自治政策也呈现出不同的特点，例如：
中国的民族区域自治。是在国家统一领导下，在各少数民族聚居地方实行区域自治。中国实行的民族区域自治，与国外的民族自治有很大的不同。一是依据的理论基础不同。在西方一些国家，实行民族自治的理论基础主要是民族自决的理论或是在其多数人决定的民主政治框架内，如何保护少数人的权益问题。中国的民族区域自治，依据的是马克思主义民族平等理论，同时也延续了中国对少数民族地区实行“因俗而治”的历史传统。中国实行民族区域自治的特点是，既保证国家的统一和民族团结，又尊重和保证少数民族自主管理本民族内部事务，平等地行使当家作主的权利；在尊重少数民族政治平等权利的同时，还特别强调少数民族经济文化的全面发展。在经济和文化上，国家采取措施给予帮助扶持少数民族发展、重视培养和使用少数民族干部等等。在研讨会上，有21位中国代表全面、系统地介绍了中国实施民族区域自治的做法和经验。这些介绍包括中国实行民族区域自治制度的基本理论依据，中国实施民族区域自治的历史必然性，中国民族区域自治制度的特点和功能，中国民族区域自治的法律保障，中国实施民族区域自治在帮助少数民族发展经济、保护少数民族权益、保护和发扬民族优秀传统文化等方面所起的作用，以及中国民族区域自治制度在新的历史环境下的发展展望等等，可以说是中国实施民族区域自治制度的全面总结。外国代表对中国实施民族区域自治的成就给予了充分肯定，认为中国的做法为多民族国家正确解决民族问题提供了成功的范例。
国外的民族自治或者是少数民族地区自治。在研讨会上，与会代表简要介绍了国外10个国家和地区实行民族自治的做法和经验，对于中国读者来说，可以说是迄今为止对国外实行民族自治（区域自治）的一次最为全面的专门介绍。说到民族区域自治，中国人大都不很陌生，但是对于国外的类似政策和实行情况，多数人并不很了解，即便是专门的研究人员，由于缺乏有关资料，对这方面的系统研究也是很不够的。研讨会的论文，为我们提供了这方面难得的宝贵资料。②［②应该特别感谢香港科技大学的沙伯力先生，美国华盛顿大学的严海蓉女士和哥伦比亚大学的Mark Stover先生。他们不仅精心组织策划，为会议邀请了范围如此广泛的国际专家学者并提交了较高水平的论文，还在会后又专门组织了国外有关专家对会议论文进行了扩充和修订，使我们对这一领域］ 虽然受经费和名额的限制，这次会议不能邀请更多的专家与会，研讨会提交的论文没有包括前苏联和东欧地区，以及北美土著人的自治的材料，留下了一点遗憾（有待下次开会继续研究），但应该说，除此之外，世界上实行民族（区域）自治主要国家的经验在这次会议上都有所反映，从民族区域自治的类型研究来说，这些材料就有很重要的意义。
意大利的特兰提诺—南蒂罗尔自治。1946年意大利与奥地利签署协议，允许特兰提诺—南蒂罗尔地区讲德语的居民享有自治权，从此开始了民族自治的历程。1972年，根据意大利人的要求，在该地区设有特兰托自治省（100%居民讲意大利语）和波尔萨诺自治省（有2/3居民讲德语），给予两个自治省很高的自治权。如在经济、文化和社会发展等一些领域享有立法权限，在学校使用母语教学；公共部门的职位，包括地方长官职务按比例分配名额等等。意大利有与中国相近的实行民族区域自治的长期历史，并于1948年和1972年先后颁布过两个《自治法》，在自治内容上与中国也有一些相似之处。意大利的做法，值得我们进行深入研究和分析。
西班牙的区域自治制度。在西班牙与法国交界地区，分布约有250万巴斯克人。巴斯克人有自己的民族语言，在历史上曾建立过尼瓦拉王国，16世纪王国解体后，受西班牙统治，但在“弗罗斯”的制度下享有很大程度的自治权。佛朗哥统治时期，曾取消了巴斯克人的自治。1978年后，根据新宪法确立了自治区制度，设立巴斯克地区自治共同体（含三个省）和纳瓦拉（Navarra）自治省。巴斯克地区自治共同体拥有立法权，享有征税权。西班牙的区域自治制度在巴斯克地区发挥了积极作用，但却一直未能解决巴斯克人闹独立的问题。
尼日利亚和埃塞俄比亚的民族自治。这两个国家的民族自治原则是在殖民地时期形成的，当时殖民者运用这种手段达到间接统治的目的。尼日利亚1954年颁布的宪法确立了在联邦制体制下的自治，到1996年，建立州的总数达到36个。埃塞俄比亚在联邦制下实施强调自我管理和民族语言文化的自治，甚至在宪法中保留民族自决权力，但这一点一直是有争议的。
丹麦的格陵兰岛以及芬兰的奥兰群岛都享有高度的自治权利，他们强调的是在特定的区域内实行对所有居民不分民族或种族的自治。格陵兰岛在地理上与丹麦本土相分离，当地现有人口56000人，其中88%的人出生于本地，有着不同于丹麦人的语言和文化，及认同于格陵兰人或因纽特人的共同情感。该岛的自治始于1979年，在确保国家统一的前提下，自治当局享有日常生活中大多数领域的行政、立法权力，如在使用丹麦语的同时使用母语，与国家当局联合行使矿产资源的决策权等等。
奥兰群岛现有居民6500人，95%的人以瑞典语为母语。在1809年前，奥兰群岛以及芬兰均属于瑞典，后因战争失利割让给俄国。1917年芬兰独立前后，奥兰群岛人开始进行重归瑞典的斗争，与芬兰当局发生冲突。1921年，根据国际联盟解决奥兰群岛问题的决议案，形成《芬兰奥兰群岛自治法》，规定芬兰享有对奥兰群岛的主权，保证奥兰群岛享有自治权。自治权包括奥兰群岛可以继续以瑞典语作为学校中的教学用语，可以把群岛土地掌握在群岛居民自己手中，在合理限度内自行决定与选举权和外来移民有关的事务等。
英国的权力下放式的自治。在英国历史上，苏格兰、北爱尔兰、威尔士都拥有过“代行权力”，但拥有的权力大小各不相同。“代行权力”是指在不出让中央立法机关的最高权力的前提下，将中央的行政管理权委托给下级立法或行政机关代行，或由两部门共同代行。在“代行权力”管理方式下，北爱尔兰拥有权力很大的议会和政府，这也为分离主义提供了温床。1972年后，保守党政府取消了北爱尔兰等的“代行权力”。但1997年工党政府上台后，改变了上届政府的做法，于1998年通过了代行权力法，又重新授予苏格兰、北爱尔兰、威尔士“代行权力”。
孟加拉的奇塔贡山区自治。奇塔贡山区三面被印度和缅甸包围，面积13181平方公里，分为三个区，共有13个部落生活在那里。1997年，孟加拉政府与当地寻求独立的部落领袖们签署了一份和平条约，结束了在那里延续了20年的武装冲突。根据条约规定，政府逐步把权力转交给了新建立的地区委员会及配套机构。这表明孟加拉政府允许各部落少数民族实行自治、由他们自己在三个山区范围内管理他们自己的事情。但孟加拉的民族冲突有民族、宗教、外部势力插手等多种复杂原因，虽然自治的进程没有停止，但作为社会主流的孟加拉人与持强硬立场的部落民之间的分歧并没有消除。这些地区的局势发展如何，目前很难预料。
印度部落地区的自治。印度有461个部落，有部落民6776万人，约占全国总人口的8.08%。印度的部落是指那些生活在封闭状态中的，与当地主要共同体相隔开的人们。历史上，部落地区就享有行政管理方面的自治权。英国统治时期，曾在部落地区推行统一的法律，但遇到部落民的反抗，后来改为允许部落社会有权实行与非部落社会不同的立法程序和施政办法。印度独立后，延续了部落自治的传统，将部落分为“表列部落”与“部落地区”，允许“表列部落”按宪法规定享有地方长官任命、部落咨询委员会组成和地方长官向总统报告制度等方面的特殊立法权。但由于部落社会日益边际化，部落自治运动在印度一直表现得比较突出。
印度尼西亚的民族自治。印度尼西亚拥有13677个岛屿，那里生活着366个语言和习俗不同的民族，文化多样性的特点比较显著。在荷兰统治时期，对爪哇以及占印尼一半的地区实行直接统治，而对269个土著邦实行间接统治。据说在间接统治地区压迫稍轻一些，因此这些地区民族主义影响较小。在1945—1950年印尼独立战争时期，荷兰人为对付独立革命，在共和国控制的爪哇和苏门答腊地区之外建立了联邦制。共和国成立后，印尼政府在荷兰人建立的联邦制框架内建立了6个邦和9个被称为“特区”的自治区。1948年颁布的《地区法》规定在爪哇和苏门答腊设省，这两个省享有完全自治权，如省长、县长必须通过选举产生而不是由中央任命。但在1957年，由于发生叛乱，在政府推行的新秩序政权中，自治被取消了。在后苏哈托时代，印尼的不同民族间、不同教徒间的冲突加剧。移民和当地人的矛盾比较突出。东帝汶已经分离（现已独立），亚齐（穆斯林地区）、伊里安查亚也打出独立的旗帜。印尼政府采纳了使亚齐等地区享有真正的自治权的建议，并通过了有关法律。但自治是否能实施，目前尚不得而知。
新加坡的民族自治活动。新加坡是个多民族、多元文化的社会，在全国400万人口中，华人占77%，马来人占14%，印度人占7%。新加坡政府强调爱国主义和集体主义精神，同时，通过官方赞助民族自治团体（Ethnic Self—Groups）开展本民族教育、社会福利等方面的活动方式，允许各民族从事具有更大自治意义的民族活动。但在处理这些问题时，政府与民族自治团体的认识也有一些距离，如政府试图对穆斯林法案管理局和宗教学校进行某些改革时，便遇到马来人的强烈反对。他们担心这些改革会导致伊斯兰教法庭权力的剥夺和初等宗教学校的关闭。在民族领袖的产生上，马来人也试图摆脱政府的控制。新加坡政府在处理民族问题时历来小心翼翼，采取了同化、支配、通融相结合而偏重于通融的民族整合政策。
从研讨会介绍的国外民族区域自治的经验来看，这些政府实行民族区域自治政策，往往是与试图分离的少数民族发生冲突后达成协议的结果，是双方妥协的产物。因此，国外学者一般都从政治方面，从解决民族冲突的角度来探讨民族区域自治的作用与功能。需要指出的是，中国实施民族区域自治并不都是与民族冲突的因素联系在一起的。如果说在20世纪上半叶，中国还面临着帝国主义侵略所造成的边疆危机和民族分裂危机，提出和实施民族区域自治，以缓解民族冲突，那么在新中国成立以来，民族自治地方的建立，许多都不是在民族冲突的背景下产生的。中国共产党依据马克思主义民族平等理论，不仅人口较多的少数民族可以实施民族区域自治，就是人口较少的民族，也可以实行民族区域自治，让他们平等地享有管理本民族内部事务的权力。中国的民族区域自治，不仅着眼于保障少数民族的政治权利，更重要的是着眼于民族地区的发展。新中国建立的一些少数民族自治州和自治县，许多地方少数民族人口并不占多数，这些地方民族关系和谐，有的处在内地，并不存在分离的威胁。为了让各民族享受平等的政治权力，国家还允许不能单独建立自治地方的，有的由几个民族联合建立自治州或自治县，还建立民族乡作为自治制度的一种补充。中国实施民族区域自治，表现的是一种无产阶级的博大胸怀，表现的是不仅立足于各民族在政治上平等，还着眼于少数民族全面发展。其理论依据、实施历程和经验都是与国外不同的。
三、研讨会的主要收获
与会学者在一些基本理论问题上取得了共识，概括起来主要有：
1．与会学者普遍认为，民族区域自治是保障少数民族权利，预防和缓解民族冲突的一种重要机制。谈到自治，不可避免地会联系到自决的概念。民族自决权是个很含混的概念，它是特指分离还是包括分离、自治、联邦制等多种形式，从这个概念产生到现在，包括革命领袖列宁、斯大林和西方学者对此都有不同的解释。有的学者认为自决有“内部自决”和“外部自决”的区分。十月革命胜利后，为了能在当时复杂的国际和国内形势下把各民族团结起来，列宁也曾明确指出过自决包括分离的权利。前苏联因此把承认民族目决权，包括分离的权利写入了宪法。在反对殖民统治，寻求民族解放的时代，强调自决立国确实是有积极意义的。但民族自决权也经常被极端分子当作口号来利用从事颠覆和分裂国家的罪恶活动，因此其负面影响也是非常明显的。过去一些欧洲学者片面强调民族自决权的分离意义，认为解决民族问题的理想模式是建立单一民族国家。或许是第三次民族主义浪潮导致的民族间的流血冲突给人们敲响了警钟，因此，在这次研讨中，表现出的一个明显倾向就是对那种建立单一民族国家的传统民族自决观念的否定和对民族区域自治的充分肯定。如有的学者指出，自治与自决是两个不容混淆的概念，自治是在国家统一框架下实行的，不具有分离或分立权；自决则是追求全部主权和完全的独立。但在当今世界国家格局基本确立，和平与发展成为时代主题的阶段，自决模式不利于民族冲突的解决和社会稳定的负面影响问题也越来越突出，巴尔干半岛民族流血冲突的现实就是一个有力的证明。另外，当今世界有两千多个民族，许多民族的人口分布跨越几个不同的国家，在国际交往和人口流动日趋频繁的今天，每个民族都建立一个国家是不现实的。如果按照传统的民族自决的模式，每个民族建立一个国家，那么世界将会裂变为数百上千个国家，这既不现实也不是人们所向往的，也是根本无法实现的。与民族自决相比，自治可以使社会避免滑向分离的危险，因而它是进步的，是比自决更积极、更广泛、更人道、也更具前瞻性的一种概念。因此，有较多的与会学者更加赞同推行“自我管理”或“自治”的模式。从现实来看，目前许多国家也都是多民族国家，实行民族区域自治是比较可行的方式之一。
2．与会学者也认为，民族区域自治源于各国特殊的历史背景、民族构成、文化环境和现实状况，没有固定的模式。适合于这一国家的模式不一定适合于另一国家，不能照样复制。比如会议论文提到民族区域自治涉及的内容包括政治的自主权，在开发资源时保护当地人应得的利益，平等使用当地少数民族的语言文字及保护少数，民族传统文化，自主发展经济和社会事业等方面。从不同国家和地区实行自治权力所包含内容的多少，自治权力的划分和自治权力的大小都是有差别的，不可能有一个绝对的标准和统一的模式。每个国家实行民族（区域）自治所形成的原因不同，自治的形式与内容也有所不同，因此必然导致所走的民族区域自治道路是多种多样的，这也正是文化多样性的表现。
3．尽管各国实施民族区域自治所依据的理论、所表现的方式不同，但所追求的目标是基本一致的，都是以有利于国加的统—、民族的团结、社会的发展进步为标准。如何才能实现这一目标，多数学者认为应该采取对话—让步—达成共识的运作机制。从目前的现实来看，这无疑是解决问题的比较好的方案。
（作者系中华人民共和国国家民族事务委员会民族问题研究中心副总干事、中央民族大学兼职教授）
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